avdm.gif

De kloof Burger en EU
Home
Nieuws
Integraal management
New Public Management
De kloof Burger en EU
Netwerksamenleving
Gemeentelijke Sociale Dienst
Changing Values and Political Styles Among Western Publics
HRM in publieke organisaties
Rijksbesluitvorming "Gedeelde Macht"
Onderwijs en niet-westerse allochtonen
Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen
Ethische kwesties rond euthanasie
Overheidsloket 2000
Nederlandse normen vervagen!
Unification (Einstein)
Kwantumtheorie
Theologie
Forum
Links en downloads
Portfolio
Contact

Auteur: Drs. A. van de Maat (2003)
Europees Beleid doorgevoerd in het lokaal bestuur (NL)

Voorwoord

 

 

Binnen de Europese instellingen lijkt het begrip samenwerking aan populariteit te winnen. Het primair denken en handelen zoals dat in het begin stadium van de oprichting van een verenigd Europa gebeurde, lijkt plaats te maken voor een meer cultuurbepaalde insteek. Immers bij het voorheen primair denken ontstond bij de individuele burgers een afbrokkelend vertrouwen en een vermindering van de interesses in de Europese instellingen. Ook binnen deze Europese instellingen was er weinig tot geen interesse in de vraag hoe de burger de Europese instellingen beoordeelt.

Wie kennis neemt van de institutionele organisatie van de Europese Unie zou mogelijk constateren dat het gaat om een zeer complexe en omvangrijke organisatie die weinig oog heeft voor de individuele burgers. Ook als er kennis wordt genomen van de gemeentelijke praktijk op het gebied van doorvoering van de Europese regel- en wetgeving in het lokaal bestuur kan er geoordeeld worden dat er weinig van te merken en te zien is. Als schrijver en onderzoeker, maar ook als individuele burger mag ik vermelden dat er een mogelijke te grote afstand is tot de Europese Instellingen. Vaak is een gemiddelde burger nog niet eens op de hoogte wat er op Europees niveau voor hem of haar geregeld wordt. De burgers kiezen qua interesse vaak eerder voor het gemeentelijke (lokale) of nationale niveau. Dit niveau zal volgens vele burgers mogelijk meer output (resultaat) hebben voor hun directe leefomgeving dan het beleid van de Europese instellingen.

Binnen deze context ligt daarom voor u de paper met de titel Europees beleid doorgevoerd in het lokaal bestuur. In het kader van de module Analyse Invloed van Europa aan de Saxion Hogeschool Enschede is rondom het bovenstaande thema een literatuurstudie gedaan naar de centrale vraag of de individuele burger het Europees beleid nog terug ziet in het lokaal beleid. Aan de hand van deze centrale vraag zal mogelijk een antwoord gegeven kunnen worden op de vraag of er überhaupt een kloof is tussen de burger en de Europese instellingen. Met het schrijven van deze paper is mijn BSK-studie aan de Saxion Hogeschool Enschede nagenoeg afgerond. Deze literatuurstudie die tevens de praktijk raakte met behulp van een interview, heeft een beter beeld gecreëerd over de wijze waarop men onder andere in Brussel functioneert en de burgers behandeld en benaderd.

In dit voorwoord zou ik van de gelegenheid gebruik willen maken mijn begeleider en tevens beoordelaar de heer P. Birkenhager van de Saxion Hogeschool te bedanken. Ik nodig u tevens uit, dit onderzoekspaper te lezen en uw gedachtegoed over de Europese instellingen nog eens te herzien, dan wel aan te vullen.

 

 

                                                                                                                                       Aryan van de Maat

                                                                                                                                       Enschede, 20 januari 2003.


Inhoudsopgave

Voorwoord.......................................................................................................................... 1

1. Inleiding............................................................................................................................ 4

1.1 Achtergronden en voorgeschiedenis............................................................................. 4

1.2 Geschiedenis van Europa................................................................................................... 4

1.3 Europese instellingen....................................................................................................... 5

2. Onderzoek Europese Unie........................................................................................ 6

2.1 Voorgeschiedenis van het onderzoek............................................................................. 6

2.2 Verantwoording................................................................................................................ 6

2.3 Opdrachtformulering....................................................................................................... 6

2.4 Probleemstelling............................................................................................................... 7

2.5 Onderzoeksdoelstelling.................................................................................................. 7

2.6 Onderzoeksvragen............................................................................................................. 7

3. Verenigd Europa........................................................................................................... 9

3.1 Inleiding.............................................................................................................................. 9

3.2 Het ontstaan van de Europese Unie................................................................................. 9

3.3 Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS..................................................... 9

3.4 Europese Economische Gemeenschap (EEG) en Euratom............................................. 9

3.5 Europese Gemeenschap.................................................................................................... 10

3.6 Europese Unie.................................................................................................................... 10

3.7 Nationaal en lokaal niveau............................................................................................. 10

3.8 Samenvatting.................................................................................................................... 11

4. Institutionele organisatie van de Europese Unie................................... 12

4.1 Inleiding............................................................................................................................ 12

4.2 Raad van de Europese Unie.............................................................................................. 12

4.3 Europese Raad.................................................................................................................. 12

4.4 Europese Commissie......................................................................................................... 12

4.5 Europees Parlement......................................................................................................... 12

4.6 Hof van Justitie................................................................................................................ 13

4.7 Adviesorganen.................................................................................................................. 13

4.8 Samenvatting.................................................................................................................... 13

5. Besluitvorming EU en Lokaal bestuur.......................................................... 14

5.1 Inleiding............................................................................................................................ 14

5.2 Besluitvorming van het Europees Parlement.............................................................. 14

5.3 Rol van lokaal bestuur................................................................................................... 15

5.4 Besluitvorming door lokaal bestuur........................................................................... 15

5.5 Gemeentelijke instellingen............................................................................................. 15

5.6 Gemeentelijke beleidsontwikkeling.............................................................................. 16

5.7 Effecten van Europese Unie op lokaal bestuur........................................................... 16

5.7.1. Regelgeving.................................................................................................................... 16

5.8 Analyse en vergelijking................................................................................................... 17

6. EU en burgerbetrokkenheid............................................................................... 18

6.1 Inleiding............................................................................................................................ 18

6.2 Rol van de Europese Unie voor de burger..................................................................... 18

6.3 Rol van de Nederlandse overheid voor de Europese burger...................................... 19

6.4 Verwachtingen van de Europese burger........................................................................ 20

6.5 Rol van het transparantiebeginsel............................................................................... 20

6.6 Rol van het subsidiariteitsbeginsel.............................................................................. 20

6.7 Bewustmaking van de Europese burger......................................................................... 21

6.8 Conclusie.......................................................................................................................... 22

7. Aanbevelingen en eindconclusie...................................................................... 23

7.1 Algemene conclusie......................................................................................................... 23

7.2 Eindconclusie................................................................................................................... 23

7.3 Aanbevelingen .................................................................................................................. 24

 

 

 

 

Bijlagen:

 

Bijlage 1: Interview-vragenlijst     26

Bijlage 2:   Literatuurlijst................................................................................................... 27

 


1. Inleiding

 

1.1    Achtergronden en voorgeschiedenis[1]

In de inleiding van het eerste inhoudelijke debat van de Conventie legde de voorzitter Giscard dEstaing de nadruk op de omvang van de te verrichten taken. Hij herinnerde eraan dat de Europese burgers het gevoel hebben niet gehoord te worden over de toekomst van Europa en dat in de eerste fase van de Conventie dus alleen maar geluisterd moet worden. Tal van Conventieleden stonden stil bij de zwakheden en de gebreken van het huidige Europa. Europa luistert niet genoeg naar haar burgers. De burgers hebben het gevoel dat zij degenen die machtsposities innemen namens Europa en besluiten nemen, niet om rekenschap kunnen vragen.

De publieke opinie beschouwt de institutionele machinerie van de Unie vaak als zwaar, complex en moeilijk te doorgronden. Veel Conventieleden meenden dat hun medeburgers meer van Europa verwachten. Europa moet aan hun verwachtingen kunnen voldoen. Ook zien de individuele burgers weinig van de besluitvorming door Europa terug in hen eigen landelijke en gemeentelijke beleid. In de praktijk is er in deze context nog vaak sprake van een forse afstand van de burger tot het internationaal beleid. Er zijn maar weinig mensen die zich echt realiseren dat wat er in Brussel wordt besproken en besloten, consequenties voor hun leefsituatie en hun dagelijkse gang van zaken kan hebben.

 

1.2 Geschiedenis van Europa

Zoals vaak via de media blijkt zijn veel staten (landen) niet in staat hun eigen problemen op gebied van vrede in hun eigen land op te lossen. Irak en Koeweit zijn daar goede voorbeelden van. Nu blijkt dat deze problematiek niet alleen in onze huidige tijd leeft. In het begin van de negentiende eeuw bestond er het recht van coestentie. Dit hield in dat de staten zich onthouden van de aantasting van de soevereiniteit van andere staten. Een afbakening van de soevereiniteit dus. Na 1918 maakte het recht van coestentie plaats voor het recht van coöperatie (vanaf 1918, de volkenbond een voorloper van de Verenigde Naties (VN)). Een toenemende noodzaak tot samenwerking zorgde ervoor dat er een gemeenschappelijke aanpak gevergd werd. Dit resulteerde in het aangaan van inspannings- en resultaatverplichtingen door de staten en uiteindelijk in de oprichting van de internationale organisaties.

Na de Tweede Wereld Oorlog zagen regeringen in Europa dat de staten niet in staat waren hun individuele problemen op het gebied van vrede, vrijheid en welvaart op te lossen. Zodoende werden plannen en ideeën voor een verenigd Europa, die vaak eigenlijk al in de achttiende eeuw waren ontstaan, concreet gemaakt. Sinds 1945 wordt er al gestreefd naar een verenigd Europa en vindt er een stormachtige ontwikkeling plaats. In 1952 werd er een eerste stap gezet richting dit ten doel gestelde verenigd Europa. Deze stap (aan de hand van het Schumanplan)  hield in dat de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) door zes staten werd opgericht. De Bondsrepubliek (Duitsland) en Frankrijk zouden die hierdoor aan de nationale bevoegdheid ten aanzien van de kolen- en staalindustrie ontrokken worden en onder het beheer gebracht worden van een onafhankelijk en boven de staten staand beheersorgaan (supranationale autoriteit). Immers de kolen- en staalindustrie vormde destijds de basis voor de oorlog en door de oprichting van de EGKS kon Duitsland gecontroleerd worden, zodat de vrede in Europa bewerkstelligd kon worden.

In 1957 volgden twee belangrijke stappen naar een verenigd Europa elkaar op, namelijk de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EGA) en de Europese Economische Gemeenschap (EEG). In 1958 trad het EEG-verdrag dat door de regeringen van België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland en West-Duitsland werd ondertekend, in werking. Het EEG-verdrag moest zorgen dat vrede, vrijheid en welvaart gewaarborgd werden, waarbij de nadruk lag op economische doelstellingen (op basis van het Spaakrapport). Door deze stappen was er een middel gecreëerd die ervoor zorgde dat er een steeds hechtere verbond tussen de Europese volkeren (Pisuisse e.a., 1999, p.13) ontstond. In der loop der jaren zijn naast de zes staten ook andere landen; Denemarken (1973), Groot-Brittannië (1973), Ierland (1973), Griekenland (1981), Spanje (1986), Portugal (1986), Zweden (1995), Finland (1995) en Oostenrijk (1995) tot deze samenwerking toegetreden. Er werden verschillende verdragen ondertekend waardoor er tegenwoordig gesproken mag worden van een Europese Unie.

 

1.3 Europese instellingen

Vooralsnog staat de Europese Unie bekend als een zeer complexe en omvangrijke organisatie. De institutionele structuur van de Unie is daarom niet veel eenvoudiger. De Europese regel- en wetgeving wordt bepaald door het gezamenlijk functioneren van drie instellingen, namelijk de Europese Commissie (uitvoerend orgaan), het Europees Parlement en de Raad van Ministers (wetgevend orgaan - ook wel de Raad van de Europese Unie genoemd). Deze drie Europese instellingen worden daarbij gesteund en geadviseerd door adviesorganen, zoals het Comité van de Regios en het Economisch en Sociaal Comité.

De Europese Unie heeft naast de bovengenoemde drie instellingen ook een Rekenkamer die de inkomsten en uitgaven van de Unie controleert en beheert. Om de correcte uitleg van de Europese regel- en wetgeving aan te geven en te waarborgen is er een gerechtelijke instantie in leven geroepen, namelijk het Hof van Justitie.


2. Onderzoek Europese Unie

 

2.1 Voorgeschiedenis van het onderzoek

In het jaar 2002 / 2003 dient er in het kader van de module Analyse Invloed van Europa (AIE) een literatuur- en praktijkstudie worden gedaan. Het overkoepelend thema voor deze module is de op stapel staande uitbreiding van de Europese Unie. Aan de hand van dit centrale thema wordt er door de bestuurskunde student een klein aspect van dit thema vanuit een bestuurkundig opzicht nader onderzocht.

Politieke leiders in Europa worden geconfronteerd met enerzijds de wens van de Europeanen te komen tot oplossingen voor de reeds eerder genoemde grote maatschappelijke problemen, en met anderzijds een afbrokkelend vertrouwen en verminderende interesse door de individuele burgers in de Europese instellingen. Betwijfeld wordt door velen of sprake is van goed Europees bestuur. Belangrijk daarbij is ook de vraag wat de individuele burgers van een lidstaat als Nederland hierbij ervaren. Een van de vragen die in de opdrachtformulering van de opdrachtgever naar voren kwam is of het Europese niveau wel het meest geschikt is?. In dit onderzoek zal in deze context ook verder worden borduurt op deze problematiek en op het feit dat er mogelijk een grote afstand van de Europese instellingen tot de individuele burger in Nederland bestaat.

 

2.2 Verantwoording

De paper onder de titel Europees beleid doorgevoerd in het lokaal bestuur is door mij aan de hand van een literatuurstudie geschreven. Tevens is getracht de huidige praktijk te benaderen door het afleggen van een kort interview met een ambtenaar op lokaal niveau. De opdracht die in het kader van de module Analyse Invloed van Europa dient geschreven te worden tracht een zo realistisch beeld te schetsen van de huidige situatie waarin het centrale thema ligt. De afstand van de Europese instellingen tot de Nederlandse burger is onderzocht aan de hand van het onderzoeken van de wijze waarop het beleid van de Europese instellingen doorgevoerd is in het lokale (gemeentelijke) beleid. Tevens is er in deze paper getracht een beeld te schetsen van wat nu zoal de EU voor de burgers te betekenen en te bieden heeft. Daarbij is gebruik gemaakt van een onafhankelijke positie als onderzoeker, maar vaak (indien de gelegenheid het toestaat) ook gebruik gemaakt van de positie als individuele Nederlandse burger zelf.

Binnen de literatuurstudie is tevens gebruik gemaakt van het internet waarbij de website van de Europese instellingen als belangrijksten aan te merken valt.

 

2.3 Opdrachtformulering

Binnen de opdracht die afkomstig is van de opdrachtgever van de Saxion Hogeschool te Enschede wordt er van de onderzoeker, de heer A. van de Maat verwacht dat hij bij het bestuderen van de gekozen problematiek met een economische en / of juridische bril naar de problematiek kijkt en daarbij ook politieke en sociale aspecten die een overduidelijk rol spelen, betrekt. Het gaat de opdrachtgever erom dat de gekozen problematiek op een bestuurskundige wijze wordt bestudeerd en benaderd.

 

Module: Analyse Invloed van Europa

Docent:                 Phil Birkenhager

Opleiding:            Bestuurskunde, Saxion Hogeschool Enschede

 

Gekozen onderwerp:          De afstand tot de Europese burger

Gekozen rol:                       Wetenschappelijk of politiek medewerker verbonden aan één van de instellingen

 

De opdracht van de opdrachtgever luidt als volgt:

Schrijf een paper (onderzoeksrapport) over de afstand van de Europese Unie tot de Europese burger en benader de problematiek vanuit het gezichtspunt van een wetenschappelijk of politiek medewerker verbonden aan één van de Europese instellingen.

 

Als opdrachtgever van het onderzoek mag worden aangemerkt; de heer P. Birkenhager van het Instituut Bestuur en Organisatie van de Saxion Hogeschool te Enschede.

De opdrachtnemer en tevens eindverantwoordelijke van het onderzoek is de heer A. van de Maat, Bestuurskunde student aan de Saxion Hogeschool Enschede en de Universiteit Twente.

 

2.4 Probleemstelling

De belangen die er bij de verdere uitbreiding van de Europese Unie op het spel staan zijn uiteraard niet gering. Denk aan de kansen die verdergaande globalisering biedt ten aanzien van de economische ontwikkeling, of op het gebied van de milieuproblematiek, de werkloosheidsbestrijding, het migratievraagstuk, de voedselveiligheid, de criminaliteit, regionale conflicten, en terrorismebestrijding (bijvoorbeeld terrorisme door de Taliban)[2]. Vooralsnog blijkt uit vele stukken van de Europese instellingen dat er gestreefd wordt naar meer transparantie, participatie, verantwoordingsplicht, doeltreffendheid en samenhang in de besluitvorming.

Deze begrippen en tevens doelstellingen van de Europese instellingen verlangen een striktere naleving van het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat de Europese instellingen zich hebben voorgenomen, indien het niet noodzakelijk is, het voorgenomen besluit zo dicht mogelijk bij de burger te nemen. Het lokale Nederlandse beleid is met oog op dit beginsel mogelijk het dichts bij de individuele burger in Nederland. In deze context zal er gekeken worden of het overheidsoptreden wel echt nodig is, het Europese niveau wel het meest geschikt is, en of de gekozen maatregelen wel in verhouding staat tot de doelstellingen en wat dit nu kan betekenen voor de burger. Binnen deze opstelling door de Europese instellingen speelt de individuele Europese burger in Nederland een grote rol. Immers de Europese instellingen handelen naar de maatschappelijke eisen en wensen van haar Europese burgers.

In het kader van het bovenstaande zeer lastige parket waarbinnen de Europese instellingen voor de Europese burgers handelen en besturen hanteert dit onderzoek de volgende probleemstelling:

 

 

Hoe werkt het beleid van de Europese instellingen door in het Nederlandse lokale bestuur?

 

 

Aangezien de probleemstelling toch nog redelijk ruim opgevat kan worden zal hieronder een extra aanvulling en uitleg worden gegeven alvorens verder gegaan wordt met het onderzoek. Onder doorwerking wordt in deze context en problematiek drie bestuurlijke aspecten ten aanzien van het beleid van de Europese instellingen verstaan. De drie bestuurlijke aspecten zijn in de vorm van onderzoeksvragen gezet en hebben betrekking op verschillende terreinen. Allereerst de politiek-juridische relatie tussen het beleid van de Europese instellingen en het lokaal bestuur. Ten tweede de effecten (invloed) van het output (maatregelen, regel- en wetgeving, etc.) van de Europese instellingen. Ten slotte zal het terrein van burgerbetrokkenheid en communicatie een rol gaan spelen.

 

2.5 Onderzoeksdoelstelling

De nationale, regionale en lokale overheden spelen een rol in het proces om de Unie dichter bij de burger te brengen. Bij de totstandkoming van het communautair beleid verlangen zij daarom vaak, overeenkomstig het Verdrag, bij de besluitvorming te worden betrokken. Dit, maar ook het nieuwe concept van burgerbetrokkenheid is één van de aanleidingen die ertoe geleidt hebben dat er een onderzoek is opgestart dat een beeld zou kunnen creëren van hoe het beleid van de Europese instellingen doorwerkt in het Nederlandse lokale bestuur. Dit steeds populairder wordende thema onder de individuele burgers impliceert dat lokale overheden steeds actiever aan de communautaire beleidsvorming deel moeten gaan nemen. Niet alleen omdat dit krachtens het subsidiariteitsbeginsel een verplichting is, maar ook omdat zij onmisbaar zijn bij het uitstippelen en verwezenlijken van het Europese beleid voor de Europese burgers.

Naarmate er aan de hand van dit onderzoeksrapport een redelijk duidelijk en realistisch beeld is geschetst in hoeverre het Europees beleid doorgevoerd is in het lokaal bestuur, en wat dit EU-beleid voor de Nederlandse (lokale) burger betekend, kan een mogelijk antwoordt gegeven worden op de vraag of er een grote afstand tussen de EU en burger bestaat. Het doel van dit onderzoeksrapport is dan ook het komen tot meer duidelijkheid over de doorwerking van het beleid van Europese instellingen in het beleid van het lokaal bestuur, alvorens een antwoordt gegeven kan worden op de grote van de kloof tussen de EU en de Europese burgers.

 

2.6 Onderzoeksvragen

Hoofdvragen

De volgende drie hoofdvragen om te kunnen komen tot de beantwoording van de centrale vraag en mogelijk tot een antwoordt op de zogenoemde kloof zullen centraal staan in het rapport.

 

Relatie (politiek-juridisch)

1.         In hoeverre is het beleid van de Europese instelling terug te vinden in het lokaal bestuur?

 

Invloed van de Europese instellingen (effecten van de outputs)

2.         Hoe wordt de besluitvorming op het lokaal niveau beïnvloed en mogelijk beperkt door de besluitvorming van de Europese instellingen?

 

Communicatie (informatievoorziening)

3.         Welke rol speelt het lokaal bestuur bij het informeren van de burgers over de besluitvorming door de Europese instellingen?

 

Deelvragen

Om tot de beantwoording van de bovenstaande drie hoofdvragen van de centrale problematiek te kunnen komen is gebruikt gemaakt van de onderstaande deelvragen.

 

Relatie (politiek-juridisch)

a)         Welke ontwikkelingen hebben er voor gezorgd dat er een Europese Unie anno het jaar 2003 is ontstaan?

b)         Hoe ziet de institutionele organisatie van de Europese Unie eruit?

c)         Hoe ziet de besluitvorming eruit van de Europese Unie die er uiteindelijk voor zorgt dat er maatregelen komen die op lokaal bestuurlijk niveau uitgevoerd kunnen worden?

 

Invloed van de Europese instellingen (effecten van de outputs)

d)         Welke rol speelt het Nederlandse lokale bestuur binnen de Europese regel- en wetgeving?

e)         Wat veracht de Europese burger van de EU en van het lokaal bestuur?

 

Communicatie (informatievoorziening)

f)          Welke rol speelt het subsidiariteitsbeginsel ten aanzien van de afstand tot de EU?

g)         Hoe belangrijk is burgerbetrokkenheid voor de EU?

h)         Hoe wordt er getracht de Europese burger te informeren om zodoende bewustmaking van deze burger te realiseren?

 

 

 


3. Verenigd Europa

 

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het ontstaan van Europese Unie beschreven. Tevens komen de belangrijkste documenten waarop de Europese Unie zich baseert, aan bod. Vervolgens wordt naar de rol van het lokale bestuur gekeken ten opzichte van de Europese Unie.

 

3.2 Het ontstaan van de Europese Unie

Na de ineenstorting van het oude Europa van voor de Tweede Wereldoorlog kwamen de Europese leiders tot het inzicht dat stabiliteit en opbouw van het nieuwe Europa moest worden bereikt door samenwerking en grotere eenheid. Waarom Europese samenwerking noodzakelijk werd geacht, kwam voort uit drie overwegingen. Allereerst zouden de landen grote economische ineenstorting, zoals in de jaren dertig willen voorkomen. Ten tweede was er de noodzaak ontstaan om Europa weer economisch op te bouwen en te herstellen. Als laatste diende veiligheid gecreëerd te worden, waardoor nieuwe toekomstige oorlogen voorkomen konden worden.

Van de Europese regeringsleiders was Winston Churchill degene die (een beroemde redevoering; gehouden in 1946 in Zwitserland) de landen opriep tot Europese samenwerking en éénwording. De basisvisie voor deze oproep was het onder controle krijgen van het Duitse herstel. Churchill stelde voor dit te bewerkstelligen via een hechtere samenwerking tussen Duitsland en Frankrijk. De onderhandelingen hierover waren in deze periode begonnen.

De onderhandelingen en samenwerking tussen de beide landen kwamen in een stroomversnelling door het zogenaamde Schuman-plan van 9 mei 1950. Schuman (de opsteller van het plan) was toentertijd minister van Buitenlandse Zaken van Frankrijk. Hij wordt nu nog beschouwd als de grondlegger van de daadwerkelijke Europese samenwerking. Het uitgangspunt van het Schuman-plan besloeg de herintegratie van Duitsland in Europa. De positie van Duitsland was door de Tweede Wereldoorlog uiterst zwak geworden.

3.3 Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS

Op 18 april 1951 werd het oprichtingsverdrag van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS)[3] door België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland ondertekend. Op 25 juli 1952 startte deze organisatie haar activiteiten. Jean Monnet werd gekozen als de eerste president van deze Hoge Autoriteit.

De lidstaten zagen het belang in van opvoering van de kolen- en staalproductie. Hierdoor konden de fabrieken weer volop produceren, kon het treinverkeer weer op gang komen, en werd de wapenproductie opgevoerd. De hoofdtaak van het EGKS-Verdrag was daarom, het nastreven van het hoogste productieniveau van kolen en staal. Hiermee werd bedoeld, het bevorderen van de handel en het doen van investeringen in de kolen- en staalindustrie. Daarnaast stond ook de verbetering van de levensomstandigheden en arbeidsvoorzieningen van de arbeiders in deze sector centraal. De EGKS werd overigens ook gezien als een proeftuin voor eventuele verdere samenwerking tussen Europese landen. Door het succes van de EGKS ontstonden er allerlei plannen voor verdere en nauwere éénwording.

Vooral door de tegenwerking van Groot-Brittannië mislukten vele plannen. De Britten wilden alleen meewerken als dit niet ten koste ging van de nationale soevereiniteit. Tevens voelde Groot-Brittannië zich meer verbonden met de Gemenebest dan met het Europese vasteland. Door de aangesloten (oorspronkelijke) lidstaten van de EGKS werd daarom besloten zonder Groot-Brittannië verder te gaan.

 

3.4 Europese Economische Gemeenschap (EEG) en Euratom

In 1955 kwamen de Beneluxlanden met een voorstel om de Europese samenwerking vanuit economisch oogpunt verder te ontwikkelen. Initiatiefnemer van dit voorstel was de Belgische minister van Buitenlandse Zaken, de heer Spaak. Het uitgangspunt was een economische organisatie op te richten die betrekking zou hebben op alle goederen die in de zes lidstaten worden geproduceerd.

In 1956 resulteerde het voorstel in het zogenaamde Rapport-Spaak[4]. Dit rapport diende als basis voor de onderhandelingen over een economische gemeenschap en een gemeenschap voor atoomenergie. De onderhandelingen onder leiding van de heer Spaak, leidden tot de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG)[5] en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EGA of Euratom)[6]. Op 25 maart 1957 ondertekenden de zes oorspronkelijke lidstaten de twee verdragen in Rome. Op 1 januari 1958 traden de verdragen in werking.

De economische doelstellingen van de EEG waren onder andere het creëren van een gestage en een stabiele groei van de economie, een verbetering van de levensstandaard van burgers verzorgen, en een nauwere economische samenwerking tussen de lidstaten.

In het EGA-Verdrag wordt gesteld dat Euratom tot taak heeft de kernenergie-industrie in de lidstaten te bevorderen en de veiligheidsnormen te verbeteren.

3.5 Europese Gemeenschap

De Europese Gemeenschap wordt gevormd door de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EGA). In de drie verdragen staan de volgende oorspronkelijke doelstellingen genoemd. Namelijk: het voorkomen van oorlog en vernietiging, door middel van een samenwerking binnen Europa en het trachten  te bereiken van vooruitgang op economisch gebied door economische eenmaking en samenwerking[7]. Centraal hierbij staat het verhogen van de welvaart en het trachten te bereiken van een zo volledig mogelijke werkgelegenheid.

Deze doelen zijn echter niet de einddoelen, want in de verdragen zelf wordt ook gesproken van politieke éénwording en van verbetering van sociale omstandigheden van de burgers. Voor vele Europese landen was dit dan ook de reden om ook te willen toetreden tot de Europese Gemeenschap.

Groot-Brittannië diende begin jaren zestig een verzoek tot toetreding in. Pas in 1969 werd toestemming gegeven. Samen met Denemarken en Ierland is Groot-Brittannië sinds 1 januari 1973 lid van de EG. In 1981 volgde Griekenland en per 1 januari 1986 zijn ook Portugal en Spanje toegetreden tot de Europese Gemeenschap. Griekenland, Portugal en Spanje wilden al veel eerder toetreden, maar de lidstaten stemden pas toe nadat de militaire dictaturen in de drie landen waren verdwenen. In de jaren negentig deden Zweden, Noorwegen, Finland, Oostenrijk  en Zwitserland een officieel verzoek tot toetreding. In 1994 wezen de burgers van Zwitserland en Noorwegen toetreding echter af via een referendum. Vanaf 1 januari 1995 zijn Zweden, Finland, Oostenrijk lid geworden van de Europese Unie (de nieuwe benaming na het Verdrag van Maastricht). De Europese Unie kent op dit ogenblik vijftien volwaardige lidstaten.

 

3.6 Europese Unie

De lidstaten streefden ernaar hun Europese verbintenissen na te leven. Ze zagen de noodzaak in om ingrijpende veranderingen in een gemeenschappelijk perspectief te plaatsen. Om deze redenen begonnen de lidstaten aan een verdieping van de Unie en onderhandelden zij over een nieuw verdrag, waarvan de hoofdlijnen bij de Europese Raad van Maastricht werden goedgekeurd. Het verdrag betreffende de Europese Unie dat op 1 november 1993 van kracht werd, stelt een ambitieus programma voor de lidstaten vast: een monetaire unie, nieuwe  gemeenschappelijke beleidsterreinen, Europees burgerschap, een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en interne veiligheid[8].

Een herzieningsclausule in het Verdrag van Maastricht leidde tot onderhandelingen over een nieuw verdrag, dat op 2 oktober 1997 in Amsterdam werd ondertekend. In dit verdrag worden het beleid en de middelen bijgestuurd en versterkt met name op het gebied van juridische samenwerking, vrij verkeer van personen, buitenlands beleid en volksgezondheid.

 

3.7 Nationaal en lokaal niveau

Nederland is een ondeelbaar staat, maar wel gedecentraliseerd aan lagere bestuurlijke eenheden als provincies, gemeenten (lokaal bestuur) en waterschappen.

Rol van lokaal bestuur

De gemeenten hebben een autonome taak die niet algemeen en onbepaald is, maar specifiek en bepaald omschreven is. Tevens hebben ze een medebewindstaak, die inhoudt dat de gemeente verplicht is om mee te werken aan de uitvoering van de hogere regeling. Deze hogere regeling kan afkomstig zijn van de provincie, het Rijk of Europese Unie. De gemeente heeft ook bevoegdheid tot de regeling van haar eigen huishouding, dus het binnen haar eigen grenzen / territoria opstellen van regels. Maar aan deze onbepaaldheid van de gemeentelijke huishouding worden twee grenzen gesteld. Namelijk, een bovengrens en ondergrens. Voor het onderzoek is die bovengrens van belang, want een gemeentelijke verordening mag niet in strijd zijn met een hogere regeling. Een gemeentelijke verordening mag hem dus wel aanvullen.

Ten slotte is er nog een ander aspect, namelijk het bestuurlijk toezicht van bestuursorganen, van belang. Dit houdt in dat de hogere bestuursorganen toezicht houden op lagere bestuursorganen. Hierbij wordt het motief beleidsbewaking gehanteerd. Dit betekent dat het beleid van de gemeente op het beleid van de hogere overheid wordt afgestemd (harmonisatie). Het beleid van de gemeente moet afgestemd worden op het beleid van de hogere overheid, zoals dat bij de nationale overheden onder de Europese Unie ook nagestreefd wordt.

 

3.8 Samenvatting

De vijftig jaar geschiedenis van de Europese éénmaking heeft bewezen dat de Europese Unie (nu) een succes is geworden. Landen (staten) die vroeger oorlogen tegen elkaar voeren, hebben door Europese samenwerking in het jaar 2002 één munt en beheren hun economische en handelsbelangen in het kader van gemeenschappelijke instellingen. Deze enorme voorruitboekingen ten aanzien van een verenigd Europa geven een extra stimulus naar een stabiele Europese Unie. Het voornaamste doel van de Europese Akte is doelstelling 2000[9]. Aangezien de Gemeenschappelijke markt allang een feit had moeten zijn, is deze doelstelling formeel genomen niet meer dan een soort inhaalmanoeuvre. De stabiele EU loopt eigenlijk achter de Unie en de feiten aan.

De gemeente is een van de bestuurslagen van de Nederlandse staat. De gemeente mag zelf de regels opstellen binnen haar eigen grenzen, maar deze regels mogen nimmer in strijd zijn met de regels van de hogere macht. De hogere macht is in deze context de Europese Unie en haar instellingen. Het gemeentelijk beleid behoort juist afgestemd te zijn op het Europese beleid die de kaders van regel- en wetgeving in Europa aangeven.


4. Institutionele organisatie van de Europese Unie

 

4.1 Inleiding

Zoals reeds eerder in deze paper is vermeld is de organisatie van de Europese Unie een complex geheel. De instellingen van de Europese Unie dienen eigenlijk voor de burger duidelijk te zijn, alvorens deze burgers kunnen oordelen over het reilen en zeilen van deze Europese instellingen. De adviesorganen die binnen de Europese Unie aanwezig zijn, worden in dit hoofdstuk daarom ook uiteengezet. Tevens worden de bevoegdheden van alle organen binnen Europese Unie omschreven.

 

4.2 Raad van de Europese Unie

Raad van Ministers

De Europese Unie bestaat uit de landen die geen van alle hun volledige soevereiniteit aan de EU hebben afgestaan. Hierdoor vergaderen de ministers van deze lidstaten regelmatig in Brussel (thuisbasis van de Europese Commissie). Zij behartigen daar de belangen van de nationale overheden. Deze vergadering noemt men ook wel de Raad van Ministers.

Per lidstaat zit er één minister in de Raad. Welke minister er in Brussel vergadert, hangt af van het onderwerp dat er tijdens een bepaalde vergadering behandeld wordt. Spreekt men in de vergadering bijvoorbeeld over een economisch vraagstuk, dan worden de lidstaten vertegenwoordigd door de ministers van Economie. De Raad van Ministers vergadert over wetsvoorstellen die zijn aangedragen en opgesteld door de Europese Commissie. De Raad van Ministers kan deze goed- of afkeuren of eventueel aanpassen. Dit werk doet zij in samenspraak met het Europees Parlement die de Raad voorziet van advies of voorstellen tot wijziging. Dit wordt amendement genoemd en valt onder de mededingingsprocedure (wordt verder in deze paper besproken). Bovendien heeft het Parlement op een aantal beleidsterreinen het recht om door de Raad goedgekeurde wetsvoorstellen die onvoldoende rekening houden met de mening van het Parlement, af te wijzen (dit heet een vetorecht). Het voorzitterschap van de Raad wordt per halfjaarlijkse termijn tussen de lidstaten verdeeld.

 

4.3 Europese Raad

Naast de Raad van Ministers is er ook de Europese Raad. De Europese Raad staat los van de Raad van Ministers. De Europese Raad is de vergadering van staats- en regeringsleiders die tenminste twee maal per jaar bijeen komt. Het is het hoogste politieke orgaan binnen de Europese Unie. Een vergadering van de Europese Raad wordt ook wel een Europese Top bijeenkomst genoemd. De Europese Raad stelt immers de algemene  beleidslijnen en kaders vast. Daarnaast heeft de Europese Raad de taak advies te geven aan de Raad van Ministers als dit orgaan met een problematiek blijft zitten. De Raad van Ministers neemt uiteindelijk het besluit.

 

4.4 Europese Commissie

In tegenstelling tot de Raad van Ministers is de Europese Commissie geen verlengstuk van de nationale regeringen van de lidstaten, maar eerder de belangenbehartiger van de Europese Unie. De Europese Commissie kan worden gezien als het dagelijks bestuur van de Europese Unie. In dit belangrijk orgaan hebben functionarissen plaatsgenomen die benoemd zijn, omdat ze veel met bepaalde beleidszaken in hun nationale overheid te maken hebben (deskundigen van de lidstaten). De Commissie bestaat uit 20 leden die op grond van hun algemene bekwaamheid dus worden gekozen door de Raad van Ministers en die alle waarborgen voor onafhankelijkheid bieden.

Het is de taak van de Commissie om voorstellen voor wetten en regels op te stellen, aangenomen besluiten uit te voeren en er op toe te zien of de lidstaten de gemaakte afspraken ook nakomen. Deze instelling is ook de enige die beschikt over het recht van initiatief. Dit recht houdt in dat de Europese Commissie wetsvoorstellen kan opstellen en indienen. De Europese Commissie moet bij dit werk veelal elk voorstel ter goedkeuring voorleggen aan de Raad van Ministers en / of het Europees Parlement.

 

4.5 Europees Parlement

Het Europees Parlement is bijeenkomst waar de belangen van de Europese burgers worden behartigd door haar Europarlementariërs. Het Europees Parlement bestaat uit 626 Europarlementariërs die niet per land fracties vormen, maar deel uitmaken van verschillende politieke fracties, zoals de christen-democraten, Socialisten en Liberalen. De Europarlementariërs worden eens in de vijf jaar direct door de burgers van de lidstaten gekozen. Dit gebeurt tijdens de verkiezingen van het Europees Parlement.

Hoewel het Europees Parlement niet zelf wetsvoorstellen kan ontwerpen en indienen, kan zij wel degelijk invloed uitoefenen op de besluitvorming. Via de medebeslissingsprocedure heeft het Europees Parlement een vetorecht verkregen en kan zodoende samen met de Raad van Ministers een besluit nemen. Het Europees Parlement is hierdoor medewetgever geworden[10].

 

4.6 Hof van Justitie

Het Hof van Justitie bestaat uit 15 rechters. Uit iedere lidstaat is één rechter gekozen. Het Hof van Justitie is gevestigd in Luxemburg. Het Hof van Justitie dient de juiste uitleg van de Europese wetten en regels te waarborgen en te verzorgen. Een ieder kan hetzij via de nationale rechter, hetzij rechtstreeks, het Hof van Justitie raadplegen en beroepen.

De uitspraak van de rechter is bindend en bestaat in geval van schuld uit een berisping of een geldboete. Geen enkele Europese burger, particulier, ondernemer of lidstaat kan het vonnis naast zich neerleggen, immers het Hof van Justitie heeft het laatste woord in juridische zaken. Om een zo groot mogelijke onpartijdigheid te garanderen is het Hof volledig onafhankelijk.

 

4.7 Adviesorganen

Problemen binnen de Europese Unie worden (zo blijkt uit de media) steeds gecompliceerder. Om deze reden zijn er adviesorganen opgericht die gespecialiseerd zijn in bepaalde beleidsonderwerpen. Zo is het Comité van de Regios ontstaan, dat uit 222 afgevaardigden van vele lokale besturen van de Europese Unie bestaat. Dit orgaan adviseert de Europese Commissie en de Raad van Ministers over de bestuurlijke situaties in de regios. Naast dit adviesorgaan is er een Economisch en Sociaal Comité waar ook 222 leden zitting hebben genomen. In tegenstelling tot het Comité van de Regios zijn de leden van het Economisch en Sociaal Comité afkomstig uit belangrijke sociale en economische groeperingen uit de verschillende lidstaten, zoals de werkgevers- en werknemersorganisaties.

Een laatste adviesorgaan dat is opgericht is de Europese Rekenkamer. De Europese Rekenkamer is met name bezig met het controleren en berekenen van alle inkomsten en uitgaven van de Europese Unie en geeft vervolgen hierover haar advies. In de Rekenkamer zitten 15 leden, uit elke lidstaat één.

 

4.8 Samenvatting

De instellingen van de Europese Unie werken nauw samen op allerlei beleidsterreinen. Zo is de besluitvorming binnen de Europese Unie veel complexer en ingewikkelder dan in het lokale bestuur. Binnen de Europese Unie (EU) worden de regels en wetten gemaakt door drie instellingen (de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers) die ondersteund worden door adviesorganen. Bovendien heeft de Europese Unie een Rekenkamer die de inkomsten en uitgaven van de Unie controleert en haar advies voor de Europese instellingen hierop baseert.

Om de juiste uitleg van de Europese wetten en regels te waarborgen bestaat er een gerechtelijke instantie die het Hof van Justitie wordt genoemd. Voor de Europese burgers zou kunnen gelden dat wanneer zij mee willen denken met de Europese instellingen en deze vervolgens wil gaan beoordelen, deze burgers eerst geïnformeerd moeten worden over de Europese instellingen. Uit de omschrijvingen van de Europese instellingen blijkt al dat de Europese organisatie een complex geheel is dat niet direct vergeleken mag worden met het lokaal bestuur in Nederland.



[1] Bron: Slotverklaring van de eerste Conferentie over burgerbetrokkenheid, Salamanca, 21 en 22 juni 2001.

 

[2] Modulehandleiding Europa en Recht, B. Wildering, 19-11-2002

[3] Artikel 9 Verdrag betreffende de Europese Unie.

[4] Elementair Europees gemeenschapsrecht, Pisuisse, C.S.

 

[5] Artikel 8 Verdrag betreffende de Europese Unie.

[6] Artikel 10 Verdrag betreffende de Europese Unie.

[7] Doelstelling Unie, Artikel 2 Verdrag betreffende de Europese Unie.

[8] Doelstelling EG, Artikel 2 EG-verdrag.

[9] Artikel 14 EG-verdrag.

[10] Samenwerkingsprocedure is verdwenen met de komst van de medebeslissingsprocedure in het Verdrag van Amsterdam, artikel 251 EG-verdrag.

5. Besluitvorming EU en Lokaal bestuur

 

5.1 Inleiding

Om een beeld te kunnen vormen over de vraag in hoeverre het Europees beleid van de individuele Nederlandse burger (Europese burger) verwijderd is, zal in dit hoofdstuk eerst de besluitvorming van de EU die voor een individuele burger van belang is, worden besproken. Aangezien het Europees Parlement de Europese burgers vertegenwoordigt, is voor deze Europese instelling als uitgangspunt gekozen. Dit hoofdstuk baseert zich bij de beschrijving van de besluitvorming op het besluitvormingsproces in de bijlage (bijlage 2).

Tevens zal de besluitvorming van het Nederlandse lokaal bestuur behandeld worden.

 

5.2 Besluitvorming van het Europees Parlement[1]

Het Europees Parlement vertegenwoordigt de burgers van de EU-lidstaten. Sinds 1979 wordt het Parlement rechtstreeks gekozen. Het telt 626 leden. Het Parlement bestaat niet uit nationale, maar uit Europese fracties, ingedeeld naar politieke kleur. De rol die het Europese Parlement heeft is het meebeslissen (adviseren) samen met de Raad zodat zij invloed kan uitoefenen op de besluitvorming nadat de Commissie met verschillende voorstellen is gekomen. De besluitvorming is wel afhankelijk van de procedure die door een het Verdrag (besluitvormingsprocedure artikelen 250 tot en met 252 EG-verdrag) wordt voorgeschreven. Er kunnen drie vormen van besluitvormingsprocedures door het Parlement uitgevoerd worden namelijk:

1. Raadplegingsprocedure
[2]

Door de raadplegingsprocedure beperkt de invloed van het Europees Parlement zich voor het grootste deel tot het geven van advies. Het Parlement moet dus over een voorstel van de Commissie een advies uitbrengen voordat de Raad van Ministers een besluit neemt. Het Parlement kan zo de besluitvorming van de Raad van Ministers wel beïnvloeden, maar niet tegenhouden. Voorbeelden van situaties waarin het voorkomt zijn; bij besluiten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en bij harmonisaties van indirecte belasting.

2. Samenwerkingsprocedure
[3]

De samenwerkingsprocedure is inwerking getreden in 1987 samen met de inwerkingtreding van de Europese akte. Bij de samenwerkingsprocedure heeft het Parlement een versterkt adviesrecht, maar het Europees Parlement kan alleen de voorstellen sterk beïnvloeden, maar niet tegenhouden. De Raad kan echter alleen met unanieme stemming (dit wil zeggen eenstemmigheid van de stemmen) het advies van het Parlement naast zich neerleggen. Belangrijke terreinen (en onderwerpen) die hier aan bod komen zijn bijvoorbeeld de Economische en Monetaire Unie.

3. Medebeslissingsprocedure
[4]

Aan hand van de medebeslissingsprocedure (ook wel co-decisieprocedure genoemd) heeft het Parlement evenveel zeggenschap als de Raad. Het Parlement kan alleen de goedkeuring van het voorstel tegenhouden als de Raad bij zijn beslissingen onvoldoende rekening heeft gehouden met het standpunt van het Parlement. De medebeslissingsprocedure is van toepassing op alle besluiten die in het kader van de totstandbrenging van de interne markt worden overgenomen en op besluiten van diverse beleidsterreinen die met het verdrag van Maastricht zijn gekomen.

De medebeslissingsprocedure heeft positief uitgepakt voor de medebeslissingsrecht en de invloedkracht van het Parlement, want het Parlement heeft zijn positie kunnen versterken door zijn bevoegdheden nu uit te (kunnen) breiden.

Tot slot kan er opgemerkt worden dat aan het Parlement in een paar specifieke gevallen een instemmingsrecht is toegekend. Dat wil zeggen, als de Raad en het Parlement na nieuw overleg niet tot een overeenstemming kunnen komen, dan kan het Parlement het voorstel in één keer verwerpen. De Raad kan het voorstel dus niet meer goedkeuren en wordt er zodoende niet meer op het voorstel ingegaan (ook wel vetorecht genoemd). Hierdoor heeft het Parlement een doorslaggevende invloed op beleidsterreinen gekregen. Een paar voorbeelden hiervan zijn; de toetreding van nieuwe lidstaten, het sluiten van nieuwe verdragen en de jaarlijkse begroting.

5.3 Rol van lokaal bestuur

Besluitvorming lokaal bestuur

De gemeente is het bestuur dat het dichtst bij de burger staat. Zon uitspraak kan veel verwachtingen oproepen, want het is nu eenmaal belangrijk dat de besluiten die gemaakt zijn op Europees niveau (EU), doorstromen in dat van het lokaal bestuur en uiteindelijk de burger treffen. De burger zou zich ervan bewust moeten worden dat het beleid uitgestippeld wordt door de EU. Daar is het (nationaal, regionaal, en) lokaal bestuur voor. De uitspraak suggereert ook dat er een mogelijke grote afstand is tussen de burgers en de lokale overheid, de nationale overheid en de EU.

 

De onderwerpen van besluitvorming zijn voor de burger meetstal belangrijker op nationaal niveau. De overheid op nationaal niveau staat in tegenstelling wat de meeste mensen denken veel dichter bij de burger dan de lokale overheid (bestuur). Het is dan ook niet zo vreemd dat de meeste burgers meer geïnteresseerd zijn in nationale politiek dan in het lokale politiek. Toch is de lokale politiek en beleid dat daaruit voortvloeid niet onbelangrijk, want uiteindelijk wordt veel rijksbeleid door de gemeente uitgevoerd.

 

5.4 Besluitvorming door lokaal bestuur

Lokaal bestuur en haar besluitvorming

Lokaal bestuur is synoniem aan gemeentelijk bestuur. Met betrekking tot besluitvorming heeft het lokaal bestuur 6 kenmerken:

 

-          De gemeente heeft de jurisdictie over een specifiek gebied: men beschikt over publieksrechtelijke bevoegdheden;

-          De gemeente is ondergeschikt aan een hogere autoriteit (provincie en het rijksbestuur);

-          Het bestuur van de gemeente is democratisch gelegitimeerd via verkiezingen;

-          De gemeente heeft het recht beleid te scheppen om zo belastingen te kunnen heffen aan haar burgers;

-          Het bestuur van de gemeente heeft een algemeen karakter (en geen specifiek karakter);

-          Het gemeentelijk takenpakket (besluitvorming en het schrijven van beleid) is onbeperkt.

 

In de gemeente worden in het belang van de burgers, net als bij de kamerverkiezingen en de statenverkiezingen, de zogenoemde gemeenteraadsverkiezingen gehouden. Deze gemeenteraadsverkiezing gaat volgens het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging. De gemeenteraadsverkiezingen hebben toch een geheel eigen karakter. Er is immers sprake van de aanwezigheid van lokale partijen. DE gemeente kent een viertal typen lokale partijen:

·         Lijsttrekkerpartijen (verbonden aan 1 persoon);

·         Belangenpartijen (verbonden aan een belang);

·         One-issue-partijen (verbonden aan 1 programmapunt);

·         Burgerpartijen (opkomen voor de burger).

 

5.5 Gemeentelijke instellingen

Raad en College

De verhouding van de raad en het college is het beste te vergelijken met de verhouding tussen een dagelijks bestuur en een algemeen bestuur. Het algemeen bestuur (de raad) kiest uit zijn middelen een dagelijks bestuur (het college), dat zorgt draagt voor de dagelijkse afhandeling van zaken. Wethouders worden vaak door de gemeenteraad uit zijn eigen middelen gekozen. Deze wethouders blijven tevens meestal lid van de gemeenteraad.

 

College van B & W

De taken van het college van Burgemeester en Wethouders worden weergegeven in de vorm, dat het college het dagelijks bestuur van de gemeente vormt. Dit betekent dat besluiten van de gemeenteraad moeten worden voorbereid en worden uitgevoerd door het College. Daarnaast beschikt het college over een groot aantal taken in het kader van het reeds eerder genoemde medebewind. Tenslotte heeft het college een aantal taken bij delegatie van de raad opgedragen gekregen. Het college wordt geacht collegiaal te besturen. Dit wil zeggen dat het college als geheel verantwoordelijk is voor de besluiten die door het college worden genomen. Het college kan niet alleen op basis van unanimiteit beslissen.

Portefeuille. Binnen het college hebben de wethouders hun eigen portefeuille.

 

 

Lokale taken (takenpakket) & centralisatie

De lokale overheid heeft een groot aantal taken. Zij motiveren burgers tot een bepaald gedrag, ze stimuleren de werkgelegenheid, etc. Qua takenpakket kan het ook anders gezegd worden: éénderde van alle overheidsuitgaven lopen via de gemeenten (dit geeft ongeveer de grootte van het takenpakket aan).

Steeds meer taken van de lokale overheid worden sinds 1930 meer naar nationale overheid overgeheveld (men noemt dit ook wel centralisatie). Daarnaast was er nog wel eens sprake van het functionaliseren van de gemeentelijke taken, immers de taken werden overgeheveld naar het functioneel bestuur.

 

5.6 Gemeentelijke beleidsontwikkeling

Binnen de beleidsontwikkeling en voorbereiding / uitvoering staan naast de Nederlandse gemeentebesturen vele ambtenaren ter beschikking (in 1990 zelf 186.000). De ambtenaren die zich rechtstreeks met het gemeentelijke beleid bezig houden, houden zich in hoofdzaak bezig met de uitvoering van het beleid. Slechts een kleine minderheid is bezig met de voorbereiding.

De meeste initiatieven voor het vormen van nieuw beleid komen uit het college, die daarbij vaak gesteund worden door het ambtelijk apparaat. Vaak wordt de gemeenteraad te laat ingeschakeld om ook bij de beleidsvoorbereiding betrokken te zijn. In hoofdlijnen wordt het beleid uitgestippeld door de ambtenaren. Van groot belang in de beleidsvoorbereiding is de gemeentelijke begroting, waarin de grenzen van het beleid voor het komende jaar worden bepaald. De portefeuillehouder komt vervolgens een kijkje nemen, bemoeit zich met de begroting, en is zodoende nauw betrokken bij het formuleren van de uitgaanspunten.

De ambtenaren die bij de voorbereiding van het beleid betrokken zijn kunnen zich beroepen op de gemeentelijke (ambtelijke) beleidsvrijheid, ook wel discretionaire bevoegdheden van de ambtenaren genoemd.

De politiek bepaald uiteindelijk het beleid, de ambtenaren voeren het uit (ambtelijke loyaliteit). Eigenlijk is deze simpele vrijheid verdraaid. Ten eerste hebben de ambtenaren in de praktijk ook beleidsvrijheid moeten hebben om het beleid in werkelijkheid te kunnen uitvoeren. Ten tweede en laatste blijft het gemeente bestuur gebaseerd op de notie van het primaat van de politiek[5]. De hoge ambtenaren blijken vaak in de praktijk, maar ook in de hedendaagse theoretische literatuurstukken, te worden gezien als een Vierde Macht[6].

 

Een conclusie die nu al getrokken mag worden is dat er verschillende procedures lopen binnen de besluitvorming van het Europees Parlement. Deze kunnen weer invloed hebben op de zaken met betrekking tot de politiek. Verder kan er worden geconcludeerd dat er van de gemeente mag worden verwacht dat zij de opgelegde taken (medebewind) dient uit te voeren. Dat is immers haar eigen (ontstane) beleid.

 

5.7 Effecten van Europese Unie op lokaal bestuur

 

5.7.1. Regelgeving

De Europese Unie stelt de richtlijnen vast waarin een bepaalde doelstelling wordt weergegeven. De lidstaten waaronder dus ook Nederland moeten deze doelstelling behalen binnen vastgestelde termijnen. De richtlijnen richten zich tot de overheid en niet tot de burger. Het is echter wel zo dat de particulier en ook de burger zich kan beroepen op die richtlijnen. De richtlijnen kunnen worden verdeeld in twee groepen, namelijk direct werkende richtlijnen en niet direct werkende richtlijnen. Het verschil tussen deze richtlijnen is dat de niet direct werkende richtlijnen in de nationale regelgeving eerst moeten worden omgezet. Via een indirecte weg kunnen ze geldig worden gemaakt.

Het lokaal bestuur is verplicht zich te houden aan de direct werkende richtlijnen. Deze kunnen de diensten, arbeid, leveringen en dergelijke zaken omvatten. Ze hebben een rechtstreekse werking op het lokaal bestuur, want er is geen sprake van de omzetting naar de nationale regelgeving.

De problematiek binnen de wetgeving van de Europese Unie is dat de nationale wetgeving van de verschillende lidstaten vaak niet op elkaar afgestemd zijn. Hier kan gedacht worden aan het belastingstelsel die er wordt gehanteerd. Om eigen wensen kenbaar te maken in de Europese Unie, is het lokaal bestuur bezig met lobbyen voor haar eigen gemeente in Brussel. Er bestaan hier immers geen formele kanalen hiervoor. Het lokaal bestuur moet voor zichzelf opkomen. Harmonisatie van nationale wetgeving van de verschillende lidstaten vormt dus een struikelblok dat de aandacht van de EU-instellingen mag hebben.

Overigens valt op dat er verschillende samenwerkingsverbanden tussen verschillende gemeenten bestaan. Zo heeft de gemeente Enschede een project met andere gemeenten: Hengelo, Osnabruck en Munster lopen. Deze banden en samenwerkingsvormen versterken de positie van de gemeenten in zin dat ze samen de mogelijke problemen kunnen oplossen met behulp van samenwerking dat over de grenzen gaat.

Het lokaal bestuur dient zich te houden aan de richtlijnen die door de Europese Unie worden opgesteld. Hierbij dient worden opgemerkt dat het lokaal bestuur ook de samenwerking aangaat met andere gemeenten, en hierdoor sterker staan tegenover de mogelijke maatschappelijke problemen.

 

 

5.8 Analyse en vergelijking

In deze paragraaf worden een aantal aspecten van de invloed die de Europese Unie en haar instellingen heeft op het lokale bestuur, beschreven en geanalyseerd. Bij deze analyse is weer door het ogen van een de Nederlandse (Europese) burger gekeken.

 

Vergelijking

In paragraaf 4.4 is aangegeven dat de Europese Commissie over het recht van initiatief beschikt. Dit betekent dat ze wetsvoorstellen kan opstellen en indienen. Elk voorstel wordt door de Europese Commissie ter goedkeuring gelegd aan de Raad van Ministers en of aan het Europees Parlement.

In paragraaf 5.4 staat de besluitvorming van het lokaal bestuur beschreven. Boven de nationale wetgeving staat de internationale vorm van de wetgeving. De Europese Unie stelt richtlijnen vast waarin een bepaalde doelstelling wordt weergegeven voor de lidstaten. De lidstaten van de Europese Unie dienen deze doelstelling (resultaat) te behalen binnen een vastgesteld termijn. De richtlijnen richten zich tot de overheid en niet tot de burger. De particulier en ook de burger zich kan vervolgens wel beroepen op die richtlijnen. Voor burger, particulieren en ondernemers gelden dus alleen rechten en geen verplichtingen ten aanzien van EU-richtlijnen. De richtlijnen kunnen worden verdeeld in twee groepen namelijk direct werkend richtlijnen en niet-direct werkende richtlijnen. Het verschil tussen deze twee is dat niet-direct werkende richtlijnen in de nationale regelgeving eerst moeten worden omgezet. Dus via indirecte weg worden ze geldig1.

Een voorbeeld[7] ter illustratie: als op het Europees niveau besloten wordt dat de gemeente jaarlijks niet meer dan 3 % van de inkomens van haar burgers mag heffen, dan is de gemeente verplicht om zich aan dit percentage te houden. Hier werkt het EU-beleid (de richtlijn) dus direct. In geval dat de gemeente 3,5 % van haar burger heft, dan kan de burger zich beroepen op deze direct werkende richtlijn. De weg voor de burger begint dan bij de nationale rechter (wordt verder in deze paper besproken rechtsbescherming).

Het lokaal bestuur is verplicht zich te houden aan de direct werkende richtlijnen afkomstig van de EU. Deze kunnen de volgende zaken omvatten, namelijk: diensten, werken, leveringen en dergelijke. Om te helpen bij de uitvoering van de Europese regelgeving versterkt de Europese Unie subsidies. De betrokkenen bij dit vraagstuk zijn de Europese Unie, de gemeente en de burgers. De belangen van de Europese Unie zijn duidelijk. Ze behartigt het algemeen belang. Dit betekent dat er niet alleen wordt gekeken naar de belangen van een inwoner van de gemeente Enschede, maar ook naar de belangen van alle inwoners van de Europese Unie. Het beleid van de Europese Unie wordt niet alleen in gemeente Enschede doorgevoerd, maar ook in de gemeente Milaan in Italië.

Bij het bepalen van haar beleid, kijkt de Europese Unie naar de belangen van alle lidstaten. Hier moeten keuzes worden gemaakt, en prioriteiten worden gesteld. Dit kan tot grote spanningen leiden. De gemeente heeft haar eigen belang bij het beleid. Wat hier ontbreekt is het collectief bewustzijnsgevoel dat door alle gemeenten en haar burgers in de Europese Unie moet worden nagestreefd.  

Een bepaalde gemeente die binnen de grenzen van de Europese Unie opereert, zoals de gemeente Enschede, maakt deel uit van dit geheel. Haar inwoners ook. Het is best zwaar en vooral complex voor een gemeente om Europese regelgeving toe te passen, waarmee de gemeente bijvoorbeeld vervolgens haar inkomens ziet dalen. De gemeente heeft weinig keuze, want ze is een uitvoerend orgaan. Omdat de gemeente zo dicht bij de burger staat, is de gemeente het eerste orgaan waar de burger naar toe kan stappen met zijn vragen omtrent de Europese Unie. Hiervoor moet een beleid dat gericht is op het informeren van de burgers over de EU noodzakelijk. Het is van essentieel belang dat de burger weet in hoeverre hij wordt geraakt door de doorvoering van Europese regelgeving. Het is immers van belang dat de gemeente als tussenpersoon namens de EU functioneert.

 

Conclusie

Na het analyseren van de eerste paragrafen in deze paper, en op basis van het gehouden interview mag al gesteld worden dat het beleid van Europese Unie wel terug te vinden is in het gemeentelijk beleid. De gemeente is hierbij het uitvoerende orgaan. Overigens kan deze situatie wel leiden tot spanningsvelden. De realiteit (praktijk) laat zich immers niet zo gemakkelijk invullen en commanderen. Op deze problematiek ten aanzien van de doorvoering (en doorwerking) van Europees beleid in (nationaal, regionaal, en) lokaal beleid wordt dieper ingegaan verderop in deze paper.

6. EU en burgerbetrokkenheid

 

6.1 Inleiding

Een veelgestelde en ook zeer belangrijke vraag is of de burger betrokken wordt bij het beleid en de besluitvorming van de Europese Unie en haar instellingen. Natuurlijk is het voor de Europese Unie ook zeer van belang om te weten of de Europese burgers zich betrokken voelen met het Europese beleid.

In dezelfde trant is te zeggen dat de basis van de Europese Unie is bij haar burger. De Europese burger moet (voor zover er nog geen vertrouwen is) weer vertrouwen en inzicht verkrijgen in Europa en haar instellingen. Een gebrek aan vertrouwen, inzicht (transparantie) en interesse kan ernstige consequenties hebben op alle aspecten van de samenleving. De economie, een sterk hedendaags mediavoorbeeld, is sterk afhankelijk van het begrip vertrouwen. Zonder het vertrouwen van de Europese burger in de gemeenschappelijke munt (euro) kan deze munteenheid niet zo sterk en stabiel blijven als het nu is.

 

6.2 Rol van de Europese Unie voor de burger

Vanaf het begin van de Europese éénwording is het rechtsysteem een belangrijk gespreksonderwerp geweest. Om een democratisch Europa te vormen, moeten bepaalde rechten ter bescherming van de Europese burgers worden vastgelegd. De rechten werden vanaf het Verdrag van Rome opgenomen in de stukken, die te verdelen zijn in drie categorieën:

-          Grondrechten;

-          Gemeenschapsrecht: rechten die te maken hebben met het vrij verkeer;

-          Democratische rechten van de Europese burgers.

 

De grondrechten

Belangrijk voor iedere Europese burgers is dat er bepaalde grondrechten in zijn of haar land zijn geregeld. Dit geldt ook voor de Europese Unie. Elke lidstaat dient deze grondrechten te respecteren en deze niet te schenden. De Europese Unie kan maatregelen nemen tegen een lidstaat die bepaalde rechten schend. Dit geldt overigens ook voor toetredende lidstaten.

De Europese Unie streeft er naar haar beleid zo af te stemmen dat de rechten voor iedere burger in de Unie gewaarborgd zijn. Hieruit blijkt al dat de Europese Unie toch van zeer belang is voor een vaak niet-wetende Europese burger. Immers voor iedere burger geldt: discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische oorsprong, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid is (bijna altijd) verboden. In bijna alle gevallen is discriminatie verboden, en in geen enkel geval kan het zo zijn dat men onder het verbod uitkomt.

 

Democratische rechten van de burgers

Naast de bovenstaande grondrechten, heeft iedere burger ook rechten op het gebied van de politiek.

a)       Kiesrecht: iedere Europese burger heeft in zijn land van herkomst of in het land waar hij verblijft, kiesrecht bij de verkiezingen van het Europese Parlement (dat de Europese burgers vertegenwoordigd). Deze verkiezingen worden eens in de vijf jaar gehouden. Tot op heden werden deze verkiezingen volgens de nationale wetgeving gehouden.

b)      Petitierecht

Iedere burger heeft het recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement (zie werking Europees Parlement) te richten over een onderwerp dat tot een onderdeel van de Europese Unie behoort. Op deze manier kan iedere burger het Europees Parlement de gevallen onder de aandacht brengen waarin bijvoorbeeld de rechten van de burgers worden geschonden. De burger heeft dus op deze manier wel invloed op het beleid en de wetgeving binnen de Europese Unie.

c)       Doorzichtigheid

De Europese instellingen zijn verplicht zo doorzichtig (transparant) mogelijk te functioneren. Dit betekent dat het Europees Parlement en de Europese Raad ieder stuk openbaar dienen te maken, binnen bepaalde grenzen (toegang tot informatie hier wordt verder in dit hoofdstuk nog op ingegaan).

d)      Diplomatieke bescherming

Iedere burger kan onder bepaalde voorwaarden op het grondgebied van derde landen de bescherming genieten van een lidstaat van de Unie waarvan hij geen onderdaan is.

 

Het Gemeenschapsrecht

De nationale, regionale en lokale overheden zijn wat hun handelen betreft, onderworpen aan de basisbepalingen van het (primaire) gemeenschapsrecht inzake de interne markt. De belangrijkste bepalingen in het licht van dit onderwerp zijn:

-          Artikel 28, 29, 30 EG-verdrag: verbod op maatregelen van gelijke werking als kwalitieve in- en uitvoerbeperkingen;

-          Artikel 49 EG-verdrag: vrij verkeer van diensten;

-          Artikel 39 EG-verdrag: vrijheid van werknemers;

-          Artikel 43 EG-verdrag: vrijheid van vestiging:

-          Etc.

 

Al deze bepalingen hebben een directe werking. De bepalingen van het EG-verdrag hebben voorrang op de door de Gemeenschap vastgestelde verordeningen, richtlijnen en beschikkingen (het secundaire Gemeenschapsrecht), alsmede het nationaal recht.

 

 

6.3 Rol van de Nederlandse overheid voor de Europese burger

Zoals reeds bekend is hebben we in Nederland te maken met Nederlandse wetgeving. Ten aanzien van de Europese wetgeving en beleid kan opgemerkt worden dat richtlijnen van de Europese Unie geen directe werking hebben en dat daarvoor nationale (Nederlandse) wetgeving voor nodig is. Een Europese richtlijn is alleen verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is[8].

Een uitzondering daarop is ingeval de EU-richtlijn niet tijdig is omgezet in nationale wetgeving. In dat geval treed de Europese Commissie op, omdat er dan sprake is van een verdragschending[9] (schending van het Gemeenschapsrecht) door de betreffende lidstaat. De Europese commissie kan dan de betreffende lidstaat dwingen de richtlijn om te zetten in nationale wetgeving. Aan de Commissie is dus de taak opgelegd om te controleren of de lidstaten de verdragsverplichtingen nakomen. Zij is het dan ook die een verdragsinbreukprocedure aanhangig kan maken bij het Hof van Justitie.

De burger kan bij een verdragschending door een lidstaat een rechtstreeks beroep doen op de nationale rechter. Deze (Nederlandse) rechter zal dan het met de richtlijn strijdende nationale recht niet mogen toepassen. De richtlijnen hebben meestal geen horizontale directe werking. Met andere woorden, een particulier (burger) kan zich in een geschil met een andere particulier niet beroepen op de richtlijnbepalingen[10].

 

Rechtsbescherming EU-beleid

De nationale rechter speelt naast de Europese Commissie een zeer belangrijke rol als Gemeenschapsrechter voor de Nederlandse burgers die in aanraking komen met het EU-beleid. Burgers kunnen bij schending van de EU-regels een civiele procedure starten bij de nationale rechter. De rol van de nationale rechter is niet geheel zelfstandig. Voor uitleg van het Gemeenschapsrecht kan de burger via de prejudiciële procedure (samenwerking tussen Hof van Justitie en nationale rechter) advies vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HJEG)[11].

De Europese Commissie heeft weinig effectieve middelen in huis om de individuele overtreders (lidstaten) aan te pakken op een zodanige manier dat de al lopende procedures verstoord worden. Zelfs tot boetes en dwangsommen komt het vaak niet. De beroepsmogelijkheden[12] voor de Europese burgers (particulieren en bedrijven) zijn ook relatief beperkt. De verdragsauteurs (EU) hebben willen voorkomen dat de Gemeenschap verlamd zou worden door talloze processen. Particulieren en burgers kunnen daarom bij het Gerecht van eerste aanleg een beroep tot nietigverklaring instellen tegen:

a)       Tot hen gerichte beschikkingen[13];

b)       Beschikkingen gericht aan een lidstaat of rechtspersoon;

c)       Onechte verordeningen.

Het is nu onderhand duidelijk geworden dat het Gemeenschapsrecht op eigen kracht doorwerkt in de nationale rechtsorde en voorrang heeft op bepalingen van nationaal recht. Indien het Gemeenschapsrecht dus rechten verleent aan particulieren, kunnen zij deze inroepen voor de nationale rechter. In sommige gevallen kan men zelfs een schadevergoedingsprocedure opstarten.

 

6.4 Verwachtingen van de Europese burger

De Europese burger heeft het recht om te weten wat er gebeurt in de Europese Unie en verwacht dat zij hier door de media, overheidsinstanties of door de Europese instellingen hierover wordt bericht. Uit vele burgerbetrokkenheid- onderzoeken blijkt dat Europese burgers meer van hun Europa verwachten. Europa dient aan hun verwachtingen te voldoen. Europese burgers verwachten en vragen een grotere aanwezigheid van Europa ten aanzien van[14]:

 

-          Een ruimte van veiligheid en rechtvaardigheid: Europa moet kunnen reageren op de dreigingen van het terrorisme (Irak, Al-Quaida, etc.) en op de migratiedruk aan de grenzen (denk aan de massale steun van het Nederlandse volk aan Pim Fortuyn ten aanzien van zijn migratieopvattingen);

-          Het internationale optreden van de Unie: de Unie moet zich kunnen kwijten van al haar verantwoordelijkheden, en haar waarden op het internationale toneel kunnen verdedigen;

-          Het defensiebeleid, de interne samenhang, de voedselveiligheid, het milieu en de solidariteit met ontwikkelingslanden: meer manifestatie van de Unie verwacht;

-          Een sterker gecoördineerd belasting- en begrotingsbeleid: met name tussen de lidstaten die nu de euro als munteenheid gebruiken;

-          Het ontwikkelen van transparantie en legitimiteit ten aanzien van het beleid van de EU;

-          De beginselen waarnaar Europa zich moet richten: Burgers legden de nadruk op de gemeenschappelijke waarden die het continent verenigen, en bijvoorbeeld de democratie, de rechtsstaat, de bescherming en bevordering van de mensenrechten: sterk betrokken burgers meende dat de Unie dient toe te treden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.

-          Etc.

 

De Europese burgers waren het tevens met elkaar eens dat de Europese Unie een te complex geheel was. De meerderheid van de Europese burgers pleitte voor een eenvoudiger verdeling van de bevoegdheden of taken van de Europese instellingen, zodat eenieder duidelijk weet wat onder de Unie valt en wat op nationaal, regionaal of plaatselijk niveau wordt geregeld. Deze onduidelijke en complexe situatie heeft te maken met het subsidiariteitsbeginsel waar eerder in deze paper over wordt gesproken.

Een significant deel van de Europese burgers (vertegenwoordigd door de Conventieleden) ging in op het thema van de democratische legitimiteit. Zij wensen dat de Europese Unie rekening houdt met de verwachtingen van de Europese burgers en dat de burgers meer invloed en controle kunnen uitoefenen op de Europese besluitvorming. Transparantie en de verplichting om verantwoording af te leggen moeten Europa doeltreffender doen functioneren. De medebeslissingsrecht (medebeslissing- procedure) van het Europees Parlement speelt hierin weer een grote rol.

 

6.5 Rol van het transparantiebeginsel

Vanaf het begin van de jaren 90 - met name wegens de toenamen van het wetgevingswerk in het perspectief van de voltooiing van de interne markt tegen eind 1992 werd steeds meer aandacht besteed aan transparantie in het communautaire beleid en de kwaliteit van de wetgeving van de EU. Met oog op Europees beleid en recht dat dichter bij de Europese burgers zou staan is deze bovenstaande visie uitgemond in de opneming van het transparantiebeginsel in het Verdrag van Amsterdam.

Een achterliggende gedachte die speelde bij de instellingen van de EU was dat er eigenlijk minder wetgeving moest komen zodat men meer kon bereiken. Hierdoor zal de vraag om meer aandacht door de burgers deels kunnen worden beantwoord. Er diende zodoende een Europa te ontstaan dat dichter bij de burger zou komen te staan. Om de kwaliteit te kunnen verbeteren ten aanzien van de communautaire wetgeving en zodoende de EU dichter bij de burger te plaatsen diende twee aspecten besproken te worden:

 

-          De inhoud van de wetgeving (subsidiariteit en evenredigheid); en

-          De vorm en toegankelijkheid van de wetgeving (redactionele kwaliteit en transparantie).

 

6.6 Rol van het subsidiariteitsbeginsel

Het nieuwe concept burgerbetrokkenheid dat in de Europese Unie ingang probeert te vinden impliceert onder andere dat Comité van de Regios vindt dat de lokale en regionale overheden meer betrokken dienen te worden bij besluitvorming door de Europese Unie. Om de Europese Unie dichter bij haar Europese burgers te kunnen brengen zouden deze lokale en regionale overheden actiever aan de communautaire beleidsvorming deelnemen. Dit omdat zij onmisbaar zijn bij het uitstippelen en verwezenlijken van het EU-beleid en omdat dit een verplichting is krachtens het subsidiariteitsbeginsel.

 

Het subsidiariteitsbeginsel staat gedefinieerd in artikel 3 B van het Verdrag van Maastricht:

Op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, treedt de Gemeenschap, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.

 

Met andere woorden, het subsidiariteitsbeginsel dient de afstand tot de burger te verkleinen en heeft ten doel dat besluitvorming op een zo laag mogelijk niveau plaats moet vinden[15]. Pas wanneer er geconcludeerd kan worden dat besluitvorming op Europees niveau een meerwaarde heeft, krijgt de EU ook daadwerkelijk de bevoegdheid het besluit voor te bereiden. De vraag die het subsidiariteitsbeginsel telkens oproept is de vraag welk niveau (Europees, nationaal, regionaal of lokaal) bij het maken van alle afzonderlijke wetten, besluiten en beleid, dit het beste kan worden gedaan.

De Europese Unie treedt dus alleen op binnen de grenzen van de doelstellingen en bevoegdheden die in het Verdrag staan. Maar op alle gebieden die niet onder de bevoegdheden van de Europese Unie vallen, wordt er alleen op Europees niveau opgetreden indien de doelstellingen door de lidstaten niet gehaald kunnen worden vanwege de omvang of de gevolgen van het overwegen optreden. Het subsidiariteitsbeginsel is een positieve aanzet tot een betere verstandhouding tussen Europese overheden enerzijds, en nationale, subnationale, regionale en lokale overheden anderzijds. Zij hebben in deze een geelde verantwoordelijkheid.

Natuurlijk mag het subsidiariteitsbeginsel niet leiden tot een afzwakking van het Gemeenschapsrecht. Geen communautair optreden wanneer het niet noodzakelijk is, maar ook niet aarzelen om op het niveau van de Gemeenschap op te treden wanneer dit een echte toegevoegde waarde cremeert.

 

6.7 Bewustmaking van de Europese burger

<Europese Unie>

 

Al een geruime tijd vragen de Europese burgers meer transparantie en betrokkenheid van de Europese Unie. De overvloed aan communautaire wetgeving in verband met de voltooiing van de interne markt heeft van de vereenvoudiging van de wetgeving een prioriteit gemaakt teneinde voor transparantie en doeltreffendheid in het beleid van de Gemeenschap te zorgen.

 

Redactionele kwaliteit

In het Verdrag van Amsterdam is zodoende een verklaring over de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving opgenomen. In deze verklaring worden het Europees Parlement, de Commissie en de Raad opgeroepen gemeenschappelijke richtsnoeren vast te leggen om de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving te verbeteren en geen enkele inspanning onverlet te laten om de codificatie van de wetgevingsteksten te bespoedigen. Deze verklaring probeert de Europese instellingen hiermee dan ook warm te maken voor dit streven naar transparantie.

 

Vereenvoudiging van de communautaire wetgeving

Een grote groep Europese burgers is voorstander van de vereenvoudiging van de wetgevings- en bestuursrechtelijke teksten van de Gemeenschap, zoals blijkt uit de goedkeuring van het verslag van mevr. Mosiek-Urbahn (EVP-fractie) over het verslag van de groep onafhankelijke deskundigen voor de vereenvoudiging van de wettelijke en administratieve regelingen[16]. Het EVP-fractie was in dit kader van dit verslag geheel eens met het streven naar Europese deregulering. Uit deze rapporten blijkt dat de Europese Unie al wel bezig is de burger dichter bij zich te krijgen en hun aandacht ten aanzien van het EU-beleid te vragen.

 

Toegang tot informatie

Ondanks enkele onvolkomenheden is het beginsel van de openbaarheid en de toegang tot informatie nu voor het eerst in het Verdrag van Amsterdam opgenomen (november 1998). Uit hoofde van artikel 255 heeft iedere Europese burger recht op toegang tot informatie (documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie). Bovendien dienen de Raad en het Europees Parlement de algemene beginselen en de beperkingen betreffende dit recht op toegang tot documenten vast te stellen.

De Europese Unie heeft het vaste voornemen om de informatie over haar activiteiten zo toegankelijk mogelijk te maken. Daarvoor mikt zij vooral op de nieuwe technologieën, in het bijzonder de toegang tot internet ten einde meer informatie beschikbaar te stellen[17].

 

Actie Burgers van Europa

De burgers worden door de actie Burgers van Europa ingelicht over hun rechten, met name in het kader van de interne markt. Er komt met deze actie een permanente structuur om via internet, en gratis telefoonnummers een dialoog met de burgers en de ondernemingen te houden teneinde hen in te lichten over hun rechten[18]

 

<Nationale en(regionale) lokale overheden>

 

De behoefte aan informatie door de Europese burgers is enorm. Naast de informatieve rol van de Europese Unie (Europees Parlement) speelt de nationale en lokale overheden in Nederland ook een informatieve rol. Deze nationale en lokale overheden hebben een belangrijke rol in de voorlichting over de Europese Unie en haar instellingen. Waarom is de EU nu zo belangrijk, wat is de rol van het Europees Parlement, hoe ziet het institutionele geheel van de EU eruit? Etc.

In het kader van informatievoorziening komen veel groepen burgers (en ondernemers) naar Brussel. Daarbij gaat het om allerlei geledingen uit de samenleving die gemotiveerd en gesubsidieerd van door de overheden. Zo worden Hogescholen gemotiveerd een uitstapje te maken naar Brussel waar de Europese commissie bijeen komt. Kijkend naar de media, kan er geoordeeld worden dat er nauwelijks aandacht wordt geschonken aan voorlichting en informatie door journalisten.

 

6.8 Conclusie

Ondanks dat na veel deskresearch de burger dichter bij de Unie getrokken lijkt te worden, is er nog steeds sprake van een redelijk grote afstand tussen de burgers en de Unie. Allereerst geldt voor de Nederlandse burgers dat zij hun blik primair richten op het beleid vanuit Den Haag. Overigens is er toch nog sprake van een Europa dat met de rug naar de burger toe staat. Als een referendum over Europa een keer negatief uitpakt, komt daar nauwelijks een reactie uit Brussel op. De burger heeft daardoor nog steeds het idee dat hij geen enkele invloed uit kan oefenen op het Europese besluitvormingsproces en bemoeit zich er dus ook niet (meer) mee.

Ten slotte, zoals hierboven ook al te lezen is, ziet de Europese Unie dat er een kloof is ontstaan tussen de burger en de Unie. De Unie probeert vervolgens achter de feiten aan te hobbelen met eventuele oplossingen die hedendaags pas worden aangedragen en nog uitgevoerd dienen te worden.


7. Aanbevelingen en eindconclusie

 

 

7.1 Algemene conclusie

Hieronder volgt de expliciete beantwoording van de probleemstelling door mogelijke antwoorden te geven op de gestelde onderzoeksvragen.

 

In hoeverre komt het beleid van de Europese Unie terug in het lokale bestuursbeleid?

Het lokaal bestuur moet zich houden aan de richtlijnen die afkomstig zijn van de Europese Unie. Deze worden direct toegepast. Hierbij heeft het lokale bestuur weinig beleidskeuze. Het beleid van de Europese Unie werkt immers direct door op het gemeentelijk niveau.

 

Hoe wordt de besluitvorming op het lokale niveau beïnvloed en beperkt door de besluitvorming van de Europese Unie?

De gemeentelijke besluiten mogen niet in strijd zijn met de hogere regeling. Hiermee is de Europese Unie heel beperkt in haar besluitvorming.

 

Wat voor rol speelt het lokaal bestuur bij het informeren van de burgers over de  besluitvorming van de Europese Unie?

Het lokaal bestuur tracht een actievere rol te spelen bij het informeren van zijn burgers over de besluitvorming van de Europese Unie. Tot op heden laat het lokaal bestuur geen actieve houding zien ten aanzien van het informeren van de EU-burgers omtrent EU-beleid.

In praktijk is het vaak zo dat bij de beleidsvorming door het College van B & W, de gemeente raad te laat wordt betrokken. Het gevolg hiervan is uiteindelijk dat de burgers ook te laat worden geïnformeerd.

 

7.2 Eindconclusie

Er blijkt uit verschillende rapporten, conferenties en activiteiten rondom de Europese instellingen (EU) dat het een belangrijke zaak is om de Europese burger en dus ook een bewoner uit de gemeente Enschede bewust te maken van het reilen en zeilen van de Europese instellingen (voornamelijk rondom het Europees Parlement). Tevens is het belangrijk dat de burgers worden geïnformeerd door de Europese instellingen, maar ook de nationale, regionale en lokale overheden in Nederland. De problematiek ten aanzien van de onwetendheid van vele Nederlandse (Europese) burgers ligt voornamelijk in de te beperkte informatievoorziening in Nederland over hetgeen zich binnen de Europese Unie afspeelt. Met een boos oog kijkend naar de politiek rood gekleurde media die met haar slechts zon 20 Nederlandse journalisten permanent in Brussel aanwezig is, kan er geoordeeld worden dat er in Nederland nog steeds het idee heerst, dat Brussel vanuit Den Haag, Amsterdam of Rotterdam gedaan kan worden. Brussel wordt bijvoorbeeld vaak op de buitenlandpagina geplaatst in de kranten. Brussel (de kern van de EU) is geen buitenland, immers Nederland is een lidstaat van de Europese Unie, en hoort derhalve niet op de buitenlandpagina van een krant te staan. Brussel waar het Europese Commissie zijn plek heeft zorgt voor de totstandkoming van wetgeving, en is daarom voor de Nederlandse burger van groot belang. De burgers krijgen daar direct of indirect, via Nederlandse wetgeving mee te maken.

De Europese burger heeft het recht om te weten wat er gebeurt in de Europese Unie. Hiervoor is de openbaarheid van (ondoorzichtige) documenten alleen niet voldoende. Er dient actief berichtgegeven worden door zowel de pers als direct betrokkenen. Ook op nationaal, regionaal en uiteindelijk lokaal niveau worden de burgers onvoldoende over het omzetten van Europese regelgeving naar nationale (regionale en lokale) wetgeving geïnformeerd. De burger vraagt immers naar openheid van zaken, dus meer transparantie!

In de praktijk is er dus toch vaak sprake van een forse afstand van de burger tot internationaal beleid. Er zijn maar weinig mensen die zich echt (willen) realiseren dat wat er in Brussel, Geneve of New York wordt besproken en besloten, consequenties voor hun leefsituatie en hun dagelijkse gang van zaken kan hebben. Het is daarom ook niet eenvoudig voor nationale-, regionale- en lokale overheden om die beleidsontwikkelingen op nationaal, regionaal en lokaal niveau te laten belanden. De vertaalslag van abstracte en algemene uitgangspunten naar concrete en zinvolle activiteiten is vaak moeilijk. Toch dient dit laatste niet onmogelijk te zijn en daarom als uitdaging voor de overheden ervaren te worden.

Tal van Conventieleden tijdens een Plenaire zitting op 22 maart 2002 in Brussel stonden echter daarom ook stil bij de zwakheden en de gebreken van het huidig Europa. Europa luistert volgens hen niet naar haar burgers. De burgers hebben het gevoel dat zij degenen die machtsposities innemen namens Europa en besluiten nemen, niet om rekenschap kunnen vragen.

Het feit dat het Europees Parlement op basis van universeel kiesrecht wordt gekozen, dat de ministers en de Raad hun regering vertegenwoordigen en dat de leden van de Europese Commissie door de regeringen van de lidstaten worden benoemd en tegenover het Europees Parlement verantwoording moeten afleggen, kan de indruk dat Europa onvoldoende democratisch is, niet wegnemen. De Europese burgers zouden diegenen die verantwoordelijk zijn voor het Europees beleid rechtstreeks moeten kunnen kiezen of kunnen wegsturen.

De publieke opinie beschouwt zoals reeds vaker is gemeld de institutionele machinerie van de Unie als zwaar, complex en moeilijk te doorgronden. Vooral transparantie en de verplichting om de Europese Unie verantwoording te laten afleggen moeten Europa doeltreffender doen functioneren.

Tal van Conventieleden onderstreepten tijden de Plenaire zitting het belang van raadpleging van de civiele samenleving en met name van jongeren. Hun voorstellen moeten volgens hen worden gehoord.

 

7.3 Aanbevelingen [19]

Met oog op de bovenstaande (soms problematieke) constateringen kunnen er een aantal aanbevelingen en eventuele oplossingen worden aangedragen om ervoor te zorgen dat de Europese Unie dichter bij de Europese burger komt te staan, en de burgers daardoor meer inzicht krijgen in het omzetten van Europese regelgeving in lokaal beleid (bestuur). De aanbevelingen zijn gemaakt overeenkomstig het gedachtegoed van de Europese lokale en regionale overheden (door Comité van de Regios).

Volgens de regionale en lokale overheden is de burgerbetrokkenheid zowel de fundamentele doelstelling als de basis voor het optreden van de Europese Unie. Daarbij dient te worden gedacht aan de volgende uitgangspunten:

-          Hervorming van democratische legitimering en transparantie vergroting;

-          Lokale en regionale autonomie als hoeksteen van de Europese democratie neerzetten: een bouwsteen van het Europees burgerschap en een voorwaarde voor het algemeen welzijn;

-          Uitbreiding van de Europese Unie als een uitdaging voor zowel de Unie als de lidstaten aanmerken;

-          Van mening vormen dat lokale en regionale overheden de basis dienen te vormen voor een Europese Unie waar burgerbetrokkenheid voorop staat;

-          Onderstrepen dat in de preambule van het Verdrag betreffende de EU is verankerd dat de besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers dienen te worden genomen;

-          Burgerbetrokkenheid moet gelijkgeschakeld zijn met goed bestuur.

 

Burgerbetrokkenheid wordt door de burger gelijkgeschakeld met goed bestuur: een dergelijk bestuur houdt rekening met de maatschappelijke noden en zorgt voor solidariteit tussen de burgers. De volgende aspecten dienen daarbij van belang worden geacht:

a)       Doeltreffendheid: De communautaire, nationale en decentrale institutionele structuren moeten goed in elkaar grijpen en gericht zijn op het bereiken van positieve resultaten;

b)       Duidelijkheid: In het EU-beleid dient een bureaucratische rompslomp te worden vermeden; doelstellingen, middelen en resultaten van dit beleid moeten perfect begrijpelijk zijn;

c)       Burgerbetrokkenheid: Om te garanderen dat de burger zich bij het EU-beleid betrokken voelt en dit beleid volledig in zijn dagelijks leven integreert, moeten de besluiten en beleidsmaatregelen van de Europese Unie zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen;

d)       Flexibiliteit: De Europese burger dient veel ruimte te krijgen om zich uit te spreken over besluiten die bepalend zijn voor de tenuitvoerlegging van het EU-beleid.

 

Van burgerbetrokkenheid is volgens de lokale en regionale overheden derhalve sprake als de Europese instellingen een verantwoordelijk beleid voeren dat op elk niveau inzichtelijk is en waarvoor een maatschappelijk draagvlak bestaat. Als verantwoordelijk beleid niet als dusdanig wordt erkend, betekent dit dat de communicatie tussen politiek en samenleving gebrekkig verloopt. De volgende elementen zijn derhalve van cruciaal belang voor een succesvol beleid inzake burgerbetrokkenheid en dient daarom te worden meegenomen in de beleidsuitvoering:

-          Democratische legitimering: De burger moet deelnemen aan de verkiezing van de politieke besluitvormers, en over de nodige mechanismen te beschikken zodat hij invloed kan uitoefenen op besluitvorming;

-          Transparantie: De burger eist:

·         Een inzichtelijk bestuurlijk bestel (wie waarvoor verantwoordelijk?)

·         Een eenvoudig en hiërarchisch goed gestructureerd stel regels, alsmede procedures die de rechtszekerheid versterken (verdragen vereenvoudigen);

·         Goede communicatie met en binnen de samenleving, opdat de burger zich ten volle bij het EU-beleid betrokken voelt;

·         Wijzen op de ingang tot de nationale rechter met betrekking tot Europese wetgeving.

-          Doeltreffendheid en subsidiariteit: Dient te gebeuren door instantie die het dichtst bij de burger staat;

-          Loyaliteit: De decentrale lichamen moeten de hun toebedeelde rol in het EU-bestel ook echt kunnen spelen, met inachtneming van het beginsel van burgerbetrokkenheid en zonder evenwel hun loyaliteit ten aanzien van het gedachtegoed van de EU uit het oog te verliezen.

 

De doelstelling van de Europese Unie het verbeteren van de (economische) omstandigheden waaronder haar Europese burgers leven en werken, dient nu dan echt nagestreefd te worden. Burgerbetrokkenheid speelt daarbinnen dus een grote en belangrijke rol. De Europese burger heeft het recht om te weten wat er gebeurt in de Europese Unie en wat er met deze Europese regelgeving gebeurt (bijvoorbeeld omzetten naar lokale regelgeving). De burger (moet) mag weten en aangeven wat goed voor hem / haar is.

Een oplossing voor het vertrouwen in Europa ligt in het daadwerkelijk vanuit een Europese visie aanpakken van het beleid. Hierbij springt het buitenlands beleid direct in het oog. Als er geen gezamenlijke acties kunnen worden ondernomen en steeds maar weer over triviale zaken wordt gediscuteerd zal het vertrouwen zeker niet toenemen. Misschien is hedendaags de tijd rijp voor een Europees Handvest waarin de burgers en hun rechten centraal staan. In dit Handvest dient dan worden aangegeven wat het bestaansrecht (harmonisatie van nationale wetgeving?) van de Europese Unie is.

 

De begrippen: vertrouwen, transparantie, solidariteit, legitimering en subsidiariteit omhelzen de gehele problematiek rondom burgerbetrokkenheid, en dienen daarom als prioriteit voor de toekomst van de EU aangemerkt worden. Zowel de Europese Unie dient inzicht te geven in haar beleid en haar instellingen, als de nationale, regionale en lokale overheid die inzicht dient te geven in haar beleid dat is beïnvloed door het EU-beleid. Alleen op deze informatieve manier zal de Europese Unie ook daadwerkelijk tot een Europa van de burger kunnen worden.


Enter supporting content here

Consultancy AvdM is een ondernemende researchsite. Opgericht in 2002 verzorgt ‘AvdM’ onderzoek in wetenschapsgebieden van ‘bestuurskunde’.

Deze site bevat auteursrechten. Kopiëren , knippen, en uitprinten van de rapporten en essays mag alleen voor eigen gebruik. De auteurs zijn niet verantwoordelijk voor eventuele wijzigingen of fouten op deze website.

-----------------------------------------------Consultancy AvdM - Drs. A. van de Maat -------------------------------------------------