Binnen de Europese
instellingen lijkt het begrip samenwerking aan populariteit te winnen. Het primair denken en handelen zoals dat in het begin
stadium van de oprichting van een verenigd Europa gebeurde, lijkt plaats te maken voor een meer cultuurbepaalde insteek. Immers
bij het voorheen primair denken ontstond bij de individuele burgers een afbrokkelend vertrouwen en een vermindering van de
interesses in de Europese instellingen. Ook binnen deze Europese instellingen was er weinig tot geen interesse in de vraag
hoe de burger de Europese instellingen beoordeelt.
Wie kennis neemt
van de institutionele organisatie van de Europese Unie zou mogelijk constateren dat het gaat om een zeer complexe en omvangrijke
organisatie die weinig oog heeft voor de individuele burgers. Ook als er kennis wordt genomen van de gemeentelijke praktijk
op het gebied van doorvoering van de Europese regel- en wetgeving in het lokaal bestuur kan er geoordeeld worden dat er weinig
van te merken en te zien is. Als schrijver en onderzoeker, maar ook als individuele burger mag ik vermelden dat er een mogelijke
te grote afstand is tot de Europese Instellingen. Vaak is een gemiddelde burger nog niet eens op de hoogte wat er op Europees
niveau voor hem of haar geregeld wordt. De burgers kiezen qua interesse vaak eerder voor het gemeentelijke (lokale) of nationale
niveau. Dit niveau zal volgens vele burgers mogelijk meer output (resultaat) hebben voor hun directe leefomgeving dan het
beleid van de Europese instellingen.
Binnen
deze context ligt daarom voor u de paper met de titel Europees beleid doorgevoerd in
het lokaal bestuur. In het kader van de module Analyse Invloed van Europa aan de Saxion Hogeschool Enschede is rondom
het bovenstaande thema een literatuurstudie gedaan naar de centrale vraag of de individuele burger het Europees beleid nog
terug ziet in het lokaal beleid. Aan de hand van deze centrale vraag zal mogelijk een antwoord gegeven kunnen worden op de
vraag of er überhaupt een kloof is tussen de burger en de Europese instellingen. Met het schrijven van deze paper is mijn
BSK-studie aan de Saxion Hogeschool Enschede nagenoeg afgerond. Deze literatuurstudie die tevens de praktijk raakte met behulp
van een interview, heeft een beter beeld gecreëerd over de wijze waarop men onder andere in Brussel functioneert en de burgers
behandeld en benaderd.
In
dit voorwoord zou ik van de gelegenheid gebruik willen maken mijn begeleider en tevens beoordelaar de heer P. Birkenhager
van de Saxion Hogeschool te bedanken. Ik nodig u tevens uit, dit onderzoekspaper te lezen en uw gedachtegoed over de Europese
instellingen nog eens te herzien, dan wel aan te vullen.
Aryan van de Maat
Enschede, 20 januari 2003.
Inhoudsopgave
Voorwoord..........................................................................................................................
1
1. Inleiding............................................................................................................................
4
1.1
Achtergronden en voorgeschiedenis.............................................................................
4
1.2
Geschiedenis van Europa...................................................................................................
4
1.3
Europese instellingen.......................................................................................................
5
2. Onderzoek
Europese Unie........................................................................................
6
2.1
Voorgeschiedenis van het onderzoek.............................................................................
6
2.2
Verantwoording................................................................................................................
6
2.3
Opdrachtformulering.......................................................................................................
6
2.4
Probleemstelling...............................................................................................................
7
2.5
Onderzoeksdoelstelling..................................................................................................
7
2.6
Onderzoeksvragen.............................................................................................................
7
3. Verenigd
Europa...........................................................................................................
9
3.1
Inleiding..............................................................................................................................
9
3.2
Het ontstaan van de Europese Unie.................................................................................
9
3.3
Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS.....................................................
9
3.4
Europese Economische Gemeenschap (EEG) en Euratom.............................................
9
3.5
Europese Gemeenschap....................................................................................................
10
3.6
Europese Unie....................................................................................................................
10
3.7
Nationaal en lokaal niveau.............................................................................................
10
3.8
Samenvatting....................................................................................................................
11
4. Institutionele
organisatie van de Europese Unie................................... 12
4.1
Inleiding............................................................................................................................
12
4.2
Raad van de Europese Unie..............................................................................................
12
4.3
Europese Raad..................................................................................................................
12
4.4
Europese Commissie.........................................................................................................
12
4.5
Europees Parlement.........................................................................................................
12
4.6
Hof van Justitie................................................................................................................
13
4.7
Adviesorganen..................................................................................................................
13
4.8
Samenvatting....................................................................................................................
13
5. Besluitvorming
EU en Lokaal bestuur.......................................................... 14
5.1
Inleiding............................................................................................................................
14
5.2
Besluitvorming van het Europees Parlement..............................................................
14
5.3
Rol van lokaal bestuur...................................................................................................
15
5.4
Besluitvorming door lokaal bestuur...........................................................................
15
5.5
Gemeentelijke instellingen.............................................................................................
15
5.6
Gemeentelijke beleidsontwikkeling..............................................................................
16
5.7
Effecten van Europese Unie op lokaal bestuur...........................................................
16
5.7.1. Regelgeving....................................................................................................................
16
5.8
Analyse en vergelijking...................................................................................................
17
6. EU
en burgerbetrokkenheid...............................................................................
18
6.1
Inleiding............................................................................................................................
18
6.2
Rol van de Europese Unie voor de burger.....................................................................
18
6.3
Rol van de Nederlandse overheid voor de Europese burger......................................
19
6.4
Verwachtingen van de Europese burger........................................................................
20
6.5
Rol van het transparantiebeginsel...............................................................................
20
6.6
Rol van het subsidiariteitsbeginsel..............................................................................
20
6.7
Bewustmaking van de Europese burger.........................................................................
21
6.8
Conclusie..........................................................................................................................
22
7. Aanbevelingen
en eindconclusie......................................................................
23
7.1
Algemene conclusie.........................................................................................................
23
7.2
Eindconclusie...................................................................................................................
23
7.3
Aanbevelingen ..................................................................................................................
24
Bijlagen:
Bijlage
1: Interview-vragenlijst 26
Bijlage
2: Literatuurlijst...................................................................................................
27
In de inleiding
van het eerste inhoudelijke debat van de Conventie legde de voorzitter Giscard dEstaing de nadruk op de omvang van de te verrichten
taken. Hij herinnerde eraan dat de Europese burgers het gevoel hebben niet gehoord te worden over de toekomst van Europa en
dat in de eerste fase van de Conventie dus alleen maar geluisterd moet worden. Tal van Conventieleden stonden stil bij de
zwakheden en de gebreken van het huidige Europa. Europa luistert niet genoeg naar haar burgers. De burgers hebben het gevoel
dat zij degenen die machtsposities innemen namens Europa en besluiten nemen, niet om rekenschap kunnen vragen.
De publieke opinie
beschouwt de institutionele machinerie van de Unie vaak als zwaar, complex en moeilijk te doorgronden. Veel Conventieleden
meenden dat hun medeburgers meer van Europa verwachten. Europa moet aan hun verwachtingen kunnen voldoen. Ook zien de individuele
burgers weinig van de besluitvorming door Europa terug in hen eigen landelijke en gemeentelijke beleid. In de praktijk is
er in deze context nog vaak sprake van een forse afstand van de burger tot het internationaal beleid. Er zijn maar weinig
mensen die zich echt realiseren dat wat er in Brussel wordt besproken en besloten, consequenties voor hun leefsituatie en
hun dagelijkse gang van zaken kan hebben.
Zoals
vaak via de media blijkt zijn veel staten (landen) niet in staat hun eigen problemen op gebied van vrede in hun eigen land
op te lossen. Irak en Koeweit zijn daar goede voorbeelden van. Nu blijkt dat deze problematiek niet alleen in onze huidige
tijd leeft. In het begin van de negentiende eeuw bestond er het recht van coestentie. Dit hield in dat de staten zich onthouden
van de aantasting van de soevereiniteit van andere staten. Een afbakening van de soevereiniteit dus. Na 1918 maakte het recht
van coestentie plaats voor het recht van coöperatie (vanaf 1918, de volkenbond een voorloper van de Verenigde Naties (VN)).
Een toenemende noodzaak tot samenwerking zorgde ervoor dat er een gemeenschappelijke aanpak gevergd werd. Dit resulteerde
in het aangaan van inspannings- en resultaatverplichtingen door de staten en uiteindelijk in de oprichting van de internationale
organisaties.
Na
de Tweede Wereld Oorlog zagen regeringen in Europa dat de staten niet in staat waren hun individuele problemen op het gebied
van vrede, vrijheid en welvaart op te lossen. Zodoende werden plannen en ideeën voor een verenigd Europa, die vaak eigenlijk
al in de achttiende eeuw waren ontstaan, concreet gemaakt. Sinds 1945 wordt er al gestreefd naar een verenigd Europa en vindt
er een stormachtige ontwikkeling plaats. In 1952 werd er een eerste stap gezet richting dit ten doel gestelde verenigd Europa.
Deze stap (aan de hand van het Schumanplan) hield in dat de Europese Gemeenschap
voor Kolen en Staal (EGKS) door zes staten werd opgericht. De Bondsrepubliek (Duitsland) en Frankrijk zouden die hierdoor
aan de nationale bevoegdheid ten aanzien van de kolen- en staalindustrie ontrokken worden en onder het beheer gebracht worden
van een onafhankelijk en boven de staten staand beheersorgaan (supranationale autoriteit). Immers de kolen- en staalindustrie
vormde destijds de basis voor de oorlog en door de oprichting van de EGKS kon Duitsland gecontroleerd worden, zodat de vrede
in Europa bewerkstelligd kon worden.
In
1957 volgden twee belangrijke stappen naar een verenigd Europa elkaar op, namelijk de oprichting van de Europese Gemeenschap
voor Atoomenergie (EGA) en de Europese Economische Gemeenschap (EEG). In 1958 trad het EEG-verdrag dat door de regeringen
van België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland en West-Duitsland werd ondertekend, in werking. Het EEG-verdrag moest
zorgen dat vrede, vrijheid en welvaart gewaarborgd werden, waarbij de nadruk lag op economische doelstellingen (op basis van
het Spaakrapport). Door deze stappen was er een middel gecreëerd die ervoor zorgde dat er een steeds hechtere verbond tussen
de Europese volkeren (Pisuisse e.a., 1999, p.13) ontstond. In der loop der jaren zijn naast de zes staten ook andere landen;
Denemarken (1973), Groot-Brittannië (1973), Ierland (1973), Griekenland (1981), Spanje (1986), Portugal (1986), Zweden (1995),
Finland (1995) en Oostenrijk (1995) tot deze samenwerking toegetreden. Er werden verschillende verdragen ondertekend waardoor
er tegenwoordig gesproken mag worden van een Europese Unie.
Vooralsnog staat
de Europese Unie bekend als een zeer complexe en omvangrijke organisatie. De institutionele structuur van de Unie is daarom
niet veel eenvoudiger. De Europese regel- en wetgeving wordt bepaald door het gezamenlijk functioneren van drie instellingen,
namelijk de Europese Commissie (uitvoerend orgaan), het Europees Parlement en de Raad van Ministers (wetgevend orgaan - ook
wel de Raad van de Europese Unie genoemd). Deze drie Europese instellingen worden daarbij gesteund en geadviseerd door adviesorganen,
zoals het Comité van de Regios en het Economisch en Sociaal Comité.
De
Europese Unie heeft naast de bovengenoemde drie instellingen ook een Rekenkamer die de inkomsten en uitgaven van de Unie controleert
en beheert. Om de correcte uitleg van de Europese regel- en wetgeving aan te geven en te waarborgen is er een gerechtelijke
instantie in leven geroepen, namelijk het Hof van Justitie.
In het jaar 2002
/ 2003 dient er in het kader van de module Analyse Invloed van Europa (AIE) een literatuur- en praktijkstudie worden gedaan.
Het overkoepelend thema voor deze module is de op stapel staande uitbreiding van de Europese Unie. Aan de hand van dit centrale
thema wordt er door de bestuurskunde student een klein aspect van dit thema vanuit een bestuurkundig opzicht nader onderzocht.
Politieke
leiders in Europa worden geconfronteerd met enerzijds de wens van de Europeanen te komen tot oplossingen voor de reeds eerder
genoemde grote maatschappelijke problemen, en met anderzijds een afbrokkelend vertrouwen en verminderende interesse door de
individuele burgers in de Europese instellingen. Betwijfeld wordt door velen of sprake is van goed Europees bestuur. Belangrijk
daarbij is ook de vraag wat de individuele burgers van een lidstaat als Nederland hierbij ervaren. Een van de vragen die in
de opdrachtformulering van de opdrachtgever naar voren kwam is of het Europese niveau wel het meest geschikt is?. In dit onderzoek
zal in deze context ook verder worden borduurt op deze problematiek en op het feit dat er mogelijk een grote afstand van de
Europese instellingen tot de individuele burger in Nederland bestaat.
De
paper onder de titel Europees beleid doorgevoerd in het lokaal bestuur is door
mij aan de hand van een literatuurstudie geschreven. Tevens is getracht de huidige praktijk te benaderen door het afleggen
van een kort interview met een ambtenaar op lokaal niveau. De opdracht die in het kader van de module Analyse Invloed van
Europa dient geschreven te worden tracht een zo realistisch beeld te schetsen van de huidige situatie waarin het centrale
thema ligt. De afstand van de Europese instellingen tot de Nederlandse burger is onderzocht aan de hand van het onderzoeken
van de wijze waarop het beleid van de Europese instellingen doorgevoerd is in het lokale (gemeentelijke) beleid. Tevens is
er in deze paper getracht een beeld te schetsen van wat nu zoal de EU voor de burgers te betekenen en te bieden heeft. Daarbij
is gebruik gemaakt van een onafhankelijke positie als onderzoeker, maar vaak (indien de gelegenheid het toestaat) ook gebruik
gemaakt van de positie als individuele Nederlandse burger zelf.
Binnen
de literatuurstudie is tevens gebruik gemaakt van het internet waarbij de website van de Europese instellingen als belangrijksten
aan te merken valt.
Binnen
de opdracht die afkomstig is van de opdrachtgever van de Saxion Hogeschool te Enschede wordt er van de onderzoeker, de heer
A. van de Maat verwacht dat hij bij het bestuderen van de gekozen problematiek met een economische en / of juridische bril
naar de problematiek kijkt en daarbij ook politieke en sociale aspecten die een overduidelijk rol spelen, betrekt. Het gaat
de opdrachtgever erom dat de gekozen problematiek op een bestuurskundige wijze wordt bestudeerd en benaderd.
Module: Analyse Invloed van Europa
Docent:
Phil Birkenhager
Opleiding: Bestuurskunde,
Saxion Hogeschool Enschede
Gekozen onderwerp: De
afstand tot de Europese burger
Gekozen rol:
Wetenschappelijk of politiek medewerker verbonden aan één van de instellingen
De
opdracht van de opdrachtgever luidt als volgt:
Schrijf
een paper (onderzoeksrapport) over de afstand van de Europese Unie tot de Europese burger en benader de problematiek vanuit
het gezichtspunt van een wetenschappelijk of politiek medewerker verbonden aan één van de Europese instellingen.
Als opdrachtgever van het onderzoek mag worden aangemerkt; de heer P. Birkenhager van het Instituut Bestuur
en Organisatie van de Saxion Hogeschool te Enschede.
De opdrachtnemer en tevens eindverantwoordelijke van het onderzoek is de heer A. van de Maat, Bestuurskunde student
aan de Saxion Hogeschool Enschede en de Universiteit Twente.
De
belangen die er bij de verdere uitbreiding van de Europese Unie op het spel staan zijn uiteraard niet gering. Denk aan de
kansen die verdergaande globalisering biedt ten aanzien van de economische ontwikkeling, of op het gebied van de milieuproblematiek,
de werkloosheidsbestrijding, het migratievraagstuk, de voedselveiligheid, de criminaliteit, regionale conflicten, en terrorismebestrijding
(bijvoorbeeld terrorisme door de Taliban). Vooralsnog blijkt uit vele stukken van de Europese instellingen dat er gestreefd wordt naar meer transparantie,
participatie, verantwoordingsplicht, doeltreffendheid en samenhang in de besluitvorming.
Deze begrippen
en tevens doelstellingen van de Europese instellingen verlangen een striktere naleving van het subsidiariteitsbeginsel. Dit
beginsel houdt in dat de Europese instellingen zich hebben voorgenomen, indien het niet noodzakelijk is, het voorgenomen besluit
zo dicht mogelijk bij de burger te nemen. Het lokale Nederlandse beleid is met oog op dit beginsel mogelijk het dichts bij
de individuele burger in Nederland. In deze context zal er gekeken worden of het overheidsoptreden wel echt nodig is, het
Europese niveau wel het meest geschikt is, en of de gekozen maatregelen wel in verhouding staat tot de doelstellingen en wat
dit nu kan betekenen voor de burger. Binnen deze opstelling door de Europese instellingen speelt de individuele Europese burger
in Nederland een grote rol. Immers de Europese instellingen handelen naar de maatschappelijke eisen en wensen van haar Europese
burgers.
In
het kader van het bovenstaande zeer lastige parket waarbinnen de Europese instellingen voor de Europese burgers handelen en
besturen hanteert dit onderzoek de volgende probleemstelling:
Hoe werkt het beleid van de Europese instellingen door in het
Nederlandse lokale bestuur?
Aangezien de probleemstelling
toch nog redelijk ruim opgevat kan worden zal hieronder een extra aanvulling en uitleg worden gegeven alvorens verder gegaan
wordt met het onderzoek. Onder doorwerking wordt in deze context en problematiek drie bestuurlijke aspecten ten aanzien van
het beleid van de Europese instellingen verstaan. De drie bestuurlijke aspecten zijn in de vorm van onderzoeksvragen gezet
en hebben betrekking op verschillende terreinen. Allereerst de politiek-juridische relatie tussen het beleid van de Europese
instellingen en het lokaal bestuur. Ten tweede de effecten (invloed) van het output (maatregelen, regel- en wetgeving, etc.)
van de Europese instellingen. Ten slotte zal het terrein van burgerbetrokkenheid en communicatie een rol gaan spelen.
De nationale,
regionale en lokale overheden spelen een rol in het proces om de Unie dichter bij de burger te brengen. Bij de totstandkoming
van het communautair beleid verlangen zij daarom vaak, overeenkomstig het Verdrag, bij de besluitvorming te worden betrokken.
Dit, maar ook het nieuwe concept van burgerbetrokkenheid is één van de aanleidingen die ertoe geleidt hebben dat er een onderzoek
is opgestart dat een beeld zou kunnen creëren van hoe het beleid van de Europese instellingen doorwerkt in het Nederlandse
lokale bestuur. Dit steeds populairder wordende thema onder de individuele burgers impliceert dat lokale overheden steeds
actiever aan de communautaire beleidsvorming deel moeten gaan nemen. Niet alleen omdat dit krachtens het subsidiariteitsbeginsel
een verplichting is, maar ook omdat zij onmisbaar zijn bij het uitstippelen en verwezenlijken van het Europese beleid voor
de Europese burgers.
Naarmate er aan
de hand van dit onderzoeksrapport een redelijk duidelijk en realistisch beeld is geschetst in hoeverre het Europees beleid
doorgevoerd is in het lokaal bestuur, en wat dit EU-beleid voor de Nederlandse (lokale) burger betekend, kan een mogelijk
antwoordt gegeven worden op de vraag of er een grote afstand tussen de EU en burger bestaat. Het doel van dit onderzoeksrapport
is dan ook het komen tot meer duidelijkheid over de doorwerking van het beleid van Europese instellingen in het beleid van
het lokaal bestuur, alvorens een antwoordt gegeven kan worden op de grote van de kloof tussen de EU en de Europese burgers.
Hoofdvragen
De volgende drie hoofdvragen om te kunnen komen tot de beantwoording van de centrale vraag en mogelijk tot een antwoordt
op de zogenoemde kloof zullen centraal staan in het rapport.
Relatie
(politiek-juridisch)
1. In hoeverre is het beleid van de Europese instelling terug te vinden in het lokaal bestuur?
Invloed van
de Europese instellingen (effecten van de outputs)
2. Hoe wordt de besluitvorming op het lokaal niveau beïnvloed en mogelijk beperkt door de besluitvorming
van de Europese instellingen?
Communicatie
(informatievoorziening)
3. Welke rol speelt het lokaal bestuur bij het informeren van de burgers over de besluitvorming door de
Europese instellingen?
Om tot de beantwoording
van de bovenstaande drie hoofdvragen van de centrale problematiek te kunnen komen is gebruikt gemaakt van de onderstaande
deelvragen.
Relatie
(politiek-juridisch)
a) Welke ontwikkelingen hebben
er voor gezorgd dat er een Europese Unie anno het jaar 2003 is ontstaan?
b) Hoe ziet de institutionele
organisatie van de Europese Unie eruit?
c) Hoe ziet de besluitvorming
eruit van de Europese Unie die er uiteindelijk voor zorgt dat er maatregelen komen die op lokaal bestuurlijk niveau uitgevoerd
kunnen worden?
Invloed van
de Europese instellingen (effecten van de outputs)
d) Welke rol speelt het Nederlandse
lokale bestuur binnen de Europese regel- en wetgeving?
e) Wat veracht de Europese
burger van de EU en van het lokaal bestuur?
Communicatie
(informatievoorziening)
f) Welke rol speelt
het subsidiariteitsbeginsel ten aanzien van de afstand tot de EU?
g) Hoe belangrijk is burgerbetrokkenheid
voor de EU?
h) Hoe wordt er getracht de
Europese burger te informeren om zodoende bewustmaking van deze burger te realiseren?
In dit hoofdstuk wordt het ontstaan van Europese Unie beschreven. Tevens komen de belangrijkste
documenten waarop de Europese Unie zich baseert, aan bod. Vervolgens wordt naar de rol van het lokale bestuur gekeken ten
opzichte van de Europese Unie.
Na de ineenstorting van het oude Europa van voor de Tweede Wereldoorlog kwamen de Europese leiders
tot het inzicht dat stabiliteit en opbouw van het nieuwe Europa moest worden bereikt door samenwerking en grotere eenheid.
Waarom Europese samenwerking noodzakelijk werd geacht, kwam voort uit drie overwegingen. Allereerst zouden de landen grote
economische ineenstorting, zoals in de jaren dertig willen voorkomen. Ten tweede was er de noodzaak ontstaan om Europa weer
economisch op te bouwen en te herstellen. Als laatste diende veiligheid gecreëerd te worden, waardoor nieuwe toekomstige oorlogen
voorkomen konden worden.
Van de Europese regeringsleiders was Winston Churchill degene die (een beroemde redevoering;
gehouden in 1946 in Zwitserland) de landen opriep tot Europese samenwerking en éénwording. De basisvisie voor deze oproep
was het onder controle krijgen van het Duitse herstel. Churchill stelde voor dit te bewerkstelligen via een hechtere
samenwerking tussen Duitsland en Frankrijk. De onderhandelingen hierover waren in deze periode begonnen.
De onderhandelingen en samenwerking tussen de beide landen kwamen in een stroomversnelling door
het zogenaamde Schuman-plan van 9 mei 1950. Schuman (de opsteller van het plan) was toentertijd minister van Buitenlandse
Zaken van Frankrijk. Hij wordt nu nog beschouwd als de grondlegger van de daadwerkelijke Europese samenwerking. Het uitgangspunt
van het Schuman-plan besloeg de herintegratie van Duitsland in Europa. De positie van Duitsland was door de Tweede Wereldoorlog
uiterst zwak geworden.
Op 18 april 1951 werd het oprichtingsverdrag van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) door België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk,
Italië, Luxemburg en Nederland ondertekend. Op 25 juli 1952 startte deze organisatie haar activiteiten. Jean Monnet werd gekozen
als de eerste president van deze Hoge Autoriteit.
De lidstaten zagen het belang in van opvoering van de kolen- en staalproductie. Hierdoor konden
de fabrieken weer volop produceren, kon het treinverkeer weer op gang komen, en werd de wapenproductie opgevoerd. De hoofdtaak
van het EGKS-Verdrag was daarom, het nastreven van het hoogste productieniveau van kolen en staal. Hiermee werd bedoeld, het
bevorderen van de handel en het doen van investeringen in de kolen- en staalindustrie. Daarnaast stond ook de verbetering
van de levensomstandigheden en arbeidsvoorzieningen van de arbeiders in deze sector centraal. De EGKS werd overigens ook gezien
als een proeftuin voor eventuele verdere samenwerking tussen Europese landen. Door het succes van de EGKS ontstonden er allerlei
plannen voor verdere en nauwere éénwording.
Vooral door de tegenwerking van Groot-Brittannië mislukten vele plannen. De Britten wilden alleen
meewerken als dit niet ten koste ging van de nationale soevereiniteit. Tevens voelde Groot-Brittannië zich meer verbonden
met de Gemenebest dan met het Europese vasteland. Door de aangesloten (oorspronkelijke) lidstaten van de EGKS werd daarom
besloten zonder Groot-Brittannië verder te gaan.
In 1955 kwamen de Beneluxlanden met een voorstel om de Europese samenwerking vanuit economisch
oogpunt verder te ontwikkelen. Initiatiefnemer van dit voorstel was de Belgische minister van Buitenlandse Zaken, de heer
Spaak. Het uitgangspunt was een economische organisatie op te richten die betrekking zou hebben op alle goederen die in de
zes lidstaten worden geproduceerd.
In 1956 resulteerde het voorstel in het zogenaamde Rapport-Spaak. Dit rapport diende als basis voor de onderhandelingen over
een economische gemeenschap en een gemeenschap voor atoomenergie. De onderhandelingen onder leiding van de heer Spaak, leidden
tot de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EGA of Euratom). Op 25 maart 1957 ondertekenden de zes oorspronkelijke
lidstaten de twee verdragen in Rome. Op 1 januari 1958 traden de verdragen in werking.
De economische doelstellingen van de EEG waren onder andere het creëren van een gestage en een stabiele
groei van de economie, een verbetering van de levensstandaard van burgers verzorgen, en een nauwere economische samenwerking
tussen de lidstaten.
In het EGA-Verdrag wordt gesteld dat Euratom tot taak heeft de kernenergie-industrie in de lidstaten
te bevorderen en de veiligheidsnormen te verbeteren.
De Europese Gemeenschap wordt gevormd door de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS),
de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EGA). In de drie verdragen staan de
volgende oorspronkelijke doelstellingen genoemd. Namelijk: het voorkomen van oorlog
en vernietiging, door middel van een samenwerking binnen Europa en het trachten te
bereiken van vooruitgang op economisch gebied door economische eenmaking en samenwerking. Centraal
hierbij staat het verhogen van de welvaart en het trachten te bereiken van een zo volledig mogelijke werkgelegenheid.
Deze doelen zijn echter niet de einddoelen, want in de verdragen zelf wordt ook gesproken
van politieke éénwording en van verbetering van sociale omstandigheden van de burgers. Voor vele Europese landen was dit dan
ook de reden om ook te willen toetreden tot de Europese Gemeenschap.
Groot-Brittannië diende begin jaren zestig een verzoek tot toetreding in. Pas in 1969 werd
toestemming gegeven. Samen met Denemarken en Ierland is Groot-Brittannië sinds 1 januari 1973 lid van de EG. In 1981 volgde
Griekenland en per 1 januari 1986 zijn ook Portugal en Spanje toegetreden tot de Europese Gemeenschap. Griekenland, Portugal
en Spanje wilden al veel eerder toetreden, maar de lidstaten stemden pas toe nadat de militaire dictaturen in de drie landen
waren verdwenen. In de jaren negentig deden Zweden, Noorwegen, Finland, Oostenrijk en Zwitserland een officieel verzoek
tot toetreding. In 1994 wezen de burgers van Zwitserland en Noorwegen toetreding echter af via een referendum. Vanaf 1 januari
1995 zijn Zweden, Finland, Oostenrijk lid geworden van de Europese Unie (de nieuwe benaming na het Verdrag van Maastricht).
De Europese Unie kent op dit ogenblik vijftien volwaardige lidstaten.
De lidstaten streefden ernaar hun Europese verbintenissen na te leven. Ze zagen de noodzaak in om
ingrijpende veranderingen in een gemeenschappelijk perspectief te plaatsen. Om deze redenen begonnen de lidstaten aan een
verdieping van de Unie en onderhandelden zij over een nieuw verdrag, waarvan de hoofdlijnen bij de Europese Raad van Maastricht
werden goedgekeurd. Het verdrag betreffende de Europese Unie dat op 1 november 1993 van kracht werd, stelt een ambitieus programma
voor de lidstaten vast: een monetaire unie, nieuwe gemeenschappelijke beleidsterreinen,
Europees burgerschap, een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en interne veiligheid.
Een herzieningsclausule in het Verdrag van Maastricht leidde tot onderhandelingen over een
nieuw verdrag, dat op 2 oktober 1997 in Amsterdam werd ondertekend. In dit verdrag worden het beleid en de middelen bijgestuurd
en versterkt met name op het gebied van juridische samenwerking, vrij verkeer van personen, buitenlands beleid en volksgezondheid.
Nederland is een ondeelbaar
staat, maar wel gedecentraliseerd aan lagere bestuurlijke eenheden als provincies, gemeenten (lokaal bestuur) en waterschappen.
Rol van
lokaal bestuur
De gemeenten hebben een autonome taak die niet algemeen en onbepaald is, maar specifiek en
bepaald omschreven is. Tevens hebben ze een medebewindstaak, die inhoudt dat de gemeente verplicht is om mee te werken aan
de uitvoering van de hogere regeling. Deze hogere regeling kan afkomstig zijn van de provincie, het Rijk of Europese Unie.
De gemeente heeft ook bevoegdheid tot de regeling van haar eigen huishouding, dus het binnen haar eigen grenzen / territoria
opstellen van regels. Maar aan deze onbepaaldheid van de gemeentelijke huishouding worden twee grenzen gesteld. Namelijk,
een bovengrens en ondergrens. Voor het onderzoek is die bovengrens van belang, want een gemeentelijke verordening mag niet
in strijd zijn met een hogere regeling. Een gemeentelijke verordening mag hem dus wel aanvullen.
Ten slotte is er nog een ander aspect, namelijk het bestuurlijk toezicht van bestuursorganen,
van belang. Dit houdt in dat de hogere bestuursorganen toezicht houden op lagere bestuursorganen. Hierbij wordt het motief
beleidsbewaking gehanteerd. Dit betekent dat het beleid van de gemeente op het beleid van de hogere overheid wordt afgestemd
(harmonisatie). Het beleid van de gemeente moet afgestemd worden op het beleid van de hogere overheid, zoals dat bij de nationale
overheden onder de Europese Unie ook nagestreefd wordt.
De vijftig jaar geschiedenis van de Europese éénmaking heeft bewezen dat de Europese Unie (nu) een
succes is geworden. Landen (staten) die vroeger oorlogen tegen elkaar voeren, hebben door Europese samenwerking in het jaar
2002 één munt en beheren hun economische en handelsbelangen in het kader van gemeenschappelijke instellingen. Deze enorme
voorruitboekingen ten aanzien van een verenigd Europa geven een extra stimulus naar een stabiele Europese Unie. Het voornaamste
doel van de Europese Akte is doelstelling 2000. Aangezien de Gemeenschappelijke markt allang een feit
had moeten zijn, is deze doelstelling formeel genomen niet meer dan een soort inhaalmanoeuvre. De stabiele EU loopt eigenlijk
achter de Unie en de feiten aan.
De gemeente is een van de bestuurslagen van de Nederlandse staat. De gemeente mag zelf de regels
opstellen binnen haar eigen grenzen, maar deze regels mogen nimmer in strijd zijn met de regels van de hogere macht. De hogere
macht is in deze context de Europese Unie en haar instellingen. Het gemeentelijk beleid behoort juist afgestemd te zijn op
het Europese beleid die de kaders van regel- en wetgeving in Europa aangeven.
Zoals reeds eerder in deze paper is vermeld is de organisatie van de Europese Unie een complex
geheel. De instellingen van de Europese Unie dienen eigenlijk voor de burger duidelijk te zijn, alvorens deze burgers kunnen
oordelen over het reilen en zeilen van deze Europese instellingen. De adviesorganen die binnen de Europese Unie aanwezig zijn,
worden in dit hoofdstuk daarom ook uiteengezet. Tevens worden de bevoegdheden van alle organen binnen Europese Unie omschreven.
Raad van Ministers
De Europese Unie bestaat uit de landen die geen van alle hun volledige soevereiniteit aan de EU
hebben afgestaan. Hierdoor vergaderen de ministers van deze lidstaten regelmatig in Brussel (thuisbasis van de Europese Commissie).
Zij behartigen daar de belangen van de nationale overheden. Deze vergadering noemt men ook wel de Raad van Ministers.
Per lidstaat zit er één minister in de Raad. Welke minister er in Brussel vergadert, hangt af
van het onderwerp dat er tijdens een bepaalde vergadering behandeld wordt. Spreekt men in de vergadering bijvoorbeeld over
een economisch vraagstuk, dan worden de lidstaten vertegenwoordigd door de ministers van Economie. De Raad van Ministers vergadert
over wetsvoorstellen die zijn aangedragen en opgesteld door de Europese Commissie. De Raad van Ministers kan deze goed- of
afkeuren of eventueel aanpassen. Dit werk doet zij in samenspraak met het Europees Parlement die de Raad voorziet van advies
of voorstellen tot wijziging. Dit wordt amendement genoemd en valt onder de mededingingsprocedure (wordt verder in deze paper
besproken). Bovendien heeft het Parlement op een aantal beleidsterreinen het recht om door de Raad goedgekeurde wetsvoorstellen
die onvoldoende rekening houden met de mening van het Parlement, af te wijzen (dit heet een vetorecht). Het voorzitterschap
van de Raad wordt per halfjaarlijkse termijn tussen de lidstaten verdeeld.
Naast de Raad van Ministers is er ook de Europese Raad. De Europese Raad staat los van de Raad
van Ministers. De Europese Raad is de vergadering van staats- en regeringsleiders die tenminste twee maal per jaar bijeen
komt. Het is het hoogste politieke orgaan binnen de Europese Unie. Een vergadering van de Europese Raad wordt ook wel een
Europese Top bijeenkomst genoemd. De Europese Raad stelt immers de algemene beleidslijnen
en kaders vast. Daarnaast heeft de Europese Raad de taak advies te geven aan de Raad van Ministers als dit orgaan met een
problematiek blijft zitten. De Raad van Ministers neemt uiteindelijk het besluit.
In tegenstelling tot de Raad van Ministers is de Europese Commissie geen verlengstuk van de nationale
regeringen van de lidstaten, maar eerder de belangenbehartiger van de Europese Unie. De Europese Commissie kan worden gezien
als het dagelijks bestuur van de Europese Unie. In dit belangrijk orgaan hebben functionarissen plaatsgenomen die benoemd
zijn, omdat ze veel met bepaalde beleidszaken in hun nationale overheid te maken hebben (deskundigen van de lidstaten). De
Commissie bestaat uit 20 leden die op grond van hun algemene bekwaamheid dus worden gekozen door de Raad van Ministers en
die alle waarborgen voor onafhankelijkheid bieden.
Het is de taak van de Commissie om voorstellen voor wetten en regels op te stellen, aangenomen
besluiten uit te voeren en er op toe te zien of de lidstaten de gemaakte afspraken ook nakomen. Deze instelling is ook de
enige die beschikt over het recht van initiatief. Dit recht houdt in dat de Europese Commissie wetsvoorstellen kan opstellen
en indienen. De Europese Commissie moet bij dit werk veelal elk voorstel ter goedkeuring voorleggen aan de Raad van Ministers
en / of het Europees Parlement.
Het Europees Parlement
is bijeenkomst waar de belangen van de Europese burgers worden behartigd door haar Europarlementariërs. Het Europees Parlement
bestaat uit 626 Europarlementariërs die niet per land fracties vormen, maar deel uitmaken van verschillende politieke fracties,
zoals de christen-democraten, Socialisten en Liberalen. De Europarlementariërs worden eens in de vijf jaar direct door de
burgers van de lidstaten gekozen. Dit gebeurt tijdens de verkiezingen van het Europees Parlement.
Hoewel het Europees
Parlement niet zelf wetsvoorstellen kan ontwerpen en indienen, kan zij wel degelijk invloed uitoefenen op de besluitvorming.
Via de medebeslissingsprocedure heeft het Europees Parlement een vetorecht verkregen en kan zodoende samen met de Raad van
Ministers een besluit nemen. Het Europees Parlement is hierdoor medewetgever geworden.
Het Hof van Justitie bestaat uit 15 rechters. Uit iedere lidstaat is één rechter gekozen. Het
Hof van Justitie is gevestigd in Luxemburg. Het Hof van Justitie dient de juiste uitleg van de Europese wetten en regels te
waarborgen en te verzorgen. Een ieder kan hetzij via de nationale rechter, hetzij rechtstreeks, het Hof van Justitie raadplegen
en beroepen.
De uitspraak van de rechter is bindend en bestaat in geval van schuld uit een berisping of een
geldboete. Geen enkele Europese burger, particulier, ondernemer of lidstaat kan het vonnis naast zich neerleggen, immers het
Hof van Justitie heeft het laatste woord in juridische zaken. Om een zo groot mogelijke onpartijdigheid te garanderen is het
Hof volledig onafhankelijk.
Problemen binnen de Europese Unie worden (zo blijkt uit de media) steeds gecompliceerder. Om deze
reden zijn er adviesorganen opgericht die gespecialiseerd zijn in bepaalde beleidsonderwerpen. Zo is het Comité van de Regios
ontstaan, dat uit 222 afgevaardigden van vele lokale besturen van de Europese Unie bestaat. Dit orgaan adviseert de Europese
Commissie en de Raad van Ministers over de bestuurlijke situaties in de regios. Naast dit adviesorgaan is er een Economisch
en Sociaal Comité waar ook 222 leden zitting hebben genomen. In tegenstelling tot het Comité van de Regios zijn de leden van
het Economisch en Sociaal Comité afkomstig uit belangrijke sociale en economische groeperingen uit de verschillende lidstaten,
zoals de werkgevers- en werknemersorganisaties.
Een laatste adviesorgaan dat is opgericht is de Europese Rekenkamer. De Europese Rekenkamer is
met name bezig met het controleren en berekenen van alle inkomsten en uitgaven van de Europese Unie en geeft vervolgen hierover
haar advies. In de Rekenkamer zitten 15 leden, uit elke lidstaat één.
De instellingen van de Europese Unie werken nauw samen op allerlei beleidsterreinen. Zo is de
besluitvorming binnen de Europese Unie veel complexer en ingewikkelder dan in het lokale bestuur. Binnen de Europese Unie
(EU) worden de regels en wetten gemaakt door drie instellingen (de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van
Ministers) die ondersteund worden door adviesorganen. Bovendien heeft de Europese Unie een Rekenkamer die de inkomsten en
uitgaven van de Unie controleert en haar advies voor de Europese instellingen hierop baseert.
Om de juiste uitleg van de Europese wetten en regels te waarborgen bestaat er een gerechtelijke instantie die
het Hof van Justitie wordt genoemd. Voor de Europese burgers zou kunnen gelden dat wanneer zij mee willen denken met de Europese
instellingen en deze vervolgens wil gaan beoordelen, deze burgers eerst geïnformeerd moeten worden over de Europese instellingen.
Uit de omschrijvingen van de Europese instellingen blijkt al dat de Europese organisatie een complex geheel is dat niet direct
vergeleken mag worden met het lokaal bestuur in Nederland.
Bron: Slotverklaring van de eerste Conferentie over burgerbetrokkenheid,
Salamanca, 21 en 22 juni 2001.
