Nederlands beroemdste welvaartseconoom Pieter Hennipman zei het al in 1945 in zijn proefschrift Economisch Motief en Economisch Principe: er zijn geen economische doeleinden (ofwel geen economisch motief), er zijn alleen economische middelen die schaars en alternatief aanwendbaar zijn (ofwel: wel economisch principe). Doeleinden en instrumenten van de (economische) politiek zijn twee geheel verschillende zaken die analytisch- wetenschappelijk uit elkaar gehaald moeten worden, maar ideologisch-beleidsmatig helaas al te vaak met elkaar worden verward. Maatschappelijke doelstellingen kunnen immers rechts of links, liberaal of socialistisch, conservatief of progressief zijn. Belangrijk is wel dat deze maatschappelijke doelstellingen altijd politiek worden bepaald.

In het politieke proces worden de doelstellingen democratisch vastgesteld en kunnen zij in een zogeheten maatschappelijke welvaartsfunctie worden uitgedrukt (Bouckaert, Pollitt, 2000, pp. 29, 43) De daarin opgenomen parameters geven bijvoorbeeld de ruilvoet weer tussen de doelstellingen van de allocatieve efficiëntie (maximalisatie van de collectieve welvaart) en van de verdelende rechtvaardigheid (verdeling van de collectieve welvaart), die door politieke partijen en in het overheidsbeleid feitelijk wordt gehanteerd. Volgens de heer Bouckaert zijn overheidsarrangementnen en marktmechanismen, met alles wat hier tussen zit en in alle combinaties, de technische instrumenten van economische politiek die uitsluitend moeten worden beoordeeld op hun consequenties voor de effectiviteit (outcome: werkt het?) en efficiëntie (kostenbeheersend: tegen de minste kosten?), waarmee de doelstellingen van economische politiek worden gerealiseerd.

Het publiek management wordt vaak enerzijds gezien als politisering van het bestuur en anderzijds gezien als een instrument om de greep op het bestuur te vergroten. Met andere woorden wordt hier volgens de heer Trommel gesteld dat politieke afwegingen vaker in de praktijk van bestuur en beleidsuitvoering gemaakt moeten worden. Binnen het proces van politisering gaan verschillende motieven schuil. Zo kan er sprake zijn van het afschuiven van politieke (ministeriele) verantwoordelijkheid. Het publiek management maakt dan van het politieke probleem een bestuursprobleem. Een geheel ander motief van politisering van het bestuur heeft te maken met effectiviteit en doelmatigheid. Zo kan het in sommige gevallen beter zijn dat bestuurders een politiek besluit nemen. Door de politieke besluitvorming binnen bepaalde grenzen te houden zijn deze bestuurders in staat in te grijpen wanneer dit noodzakelijk wordt geacht. In het marktmodel staan principes uit de private sector centraal die hierop een positieve invloed kunnen hebben.

De aandacht voor resultaatgericht werken van de overheid begon al in de jaren 70 - 90. Begrippen als Overheid als bedrijf" en Nieuw Publiek Management passeerden onze revue. Deze termen werden geboren rond het jaar 1970 waarin de overheid te maken had met stagnatie en inflatie. Immers in die tijd vernietigde de steeds groter groeiende publieke sector de disciplines van de marktsector door haar groter wordende interventie mogelijkheden. Onder druk van de omgeving passen de overheidsorganisaties zich dus aan een veranderende omgeving aan. Deze omgeving verandert en stelt andere (nieuwe) eisen aan de overheidsorganisaties. Er wordt door de overheid bezuinigd en zij houd zich voornamelijk nog bezig met de kerntaken. Dat laatste betekent dat de overheid diverse taken heeft afgestoten. Dit ging door middel van verzelfstandiging (zie paragraaf 2.2), intern of extern door privatiseren, zodoende dat de overheidstaken op afstand worden gesteld. Het proces van verzelfstandiging van overheidsorganisaties door privatisering stelt natuurlijk andere eisen aan het management. Het is immers volgens Bouckaert niet meer zo vanzelfsprekend dat de overheid in Nederland voor alle kosten van deze organisatie gaat opdraaien. De organisatie en het management (zoals bij de privatisering van de NS) zullen dus anders moeten gaan samen werken.

Door deze veranderingen in het denken over het management bij de overheid wordt daarom gesproken van een nieuwe vorm van management: Nieuw Publiek Management (NPM). Nieuw Publiek Management laat zich moeilijk definiëren. Publiek Management is een term die afgeleid is van een aantal experimenten door overheidsinstellingen. Van een duidelijke theorie blijkt niet echt sprake te zijn, immers zij is niet een term die door één auteur is gedefinieerd.

Volgens de Vries c.s. zou binnen Nieuw Publiek management sprake zijn van ambtelijke organisaties en ambtenaren (overheid) die meer ondernemend en bedrijfsmatig gaan functioneren. Overigens is er volgens De Vries sterkere aandacht voor transformatieprocessen (input à throughput à output à outcome (De Vries, p. 16). Het Nieuw Publiek Management kent volgens Ferlie, Ashburner, Fitzgerald en Pettigrew (1996) de volgende belangrijke kenmerken: het verhogen van de efficiency (ondernemende wijze), het streven naar excellentie van overheidsorganisatie en het stimuleren van een ondernemende geest binnen overheidsbureaucratieën. Tevens is er bij Nieuw Publiek Management aandacht voor transformatieprocessen van overheidsorganisaties en de introductie van marktwerking op allerlei terreinen van overheidsbeleid. Volgens de heer Trommel laat Nieuw Publiek Management zich als volgt definiëren: publiek management is een beweging waarin het optreden van de overheid minder nadrukkelijk wordt beoordeeld in termen van normatieve juistheid, ten gunste van criteria als doelmatigheid en effectiviteit. Door zijn ogen is het Nieuw Publiek Management een beweging, een overgang van public administration naar public management. De kernboodschap van publiek management is dat ambtelijke organisaties en ambtenaren meer ondernemend functioneren.

Volgens de heer Bouckaert staat binnen NPM centraal dat het hierbij gaat om een overheid die works better en costs less. Bouckaert beschrijft NPM als consist of deliberate changes to the structure and processes of public sector organizations with the objective of getting them to run better . Deze definitie sluit dus weer aan het eerder genoemde hervorming en aanpassing van de overheidsorganisatie aan de veranderende omgeving en ontwikkelingen. Zoals uit de media vaak ook naar voren komt zal de kwaliteit dus omhoog moeten en de prijs voor de consumenten omlaag.

Het Nieuw Publiek Management kent twee verschijningsvormen vanuit de praktijk. Een radicale stroming die privatisering en deregulering voorstaat en een meer gematigde stroming die de oplossingen binnen de overheidsbureaucratie zoekt (De Vries, 1998). Het NPM kent een tiental principes die volgens de heer Bouckaert de leidraad vormen voor een beter functioneren overheidsorganisatie. Binnen in deze paper zal er slechts een vijftal, daarop inspringende principes worden besproken. Deze vijf vormen de basis van het denken van bestuurskundigen rondom NPM. Binnen NPM is er allereerst sprake van publiek ondernemersschap. Met dit begrip wordt door Trommel en Bouckaert aangeven dat het noodzakelijk is dat het management van een organisatie zelf het initiatief neemt en daarbij niet alleen risicomijdend te werk gaat. Innovatie en vernieuwing in het ondernemersschap zijn daarbij volgen hen de toverwoorden (Bouckaert, Pollitt, 2002, pp. 154157). Een tweede principe ofwel kenmerk van NPM is het resultaatgericht te werk gaan. Er zal dus binnen de organisatie worden afgerekend op basis van de resultaten van deze organisatie (Bouckaert, Pollitt, 2000, pp. 66, 133-134). Bouckaert hamert hier vervolgens dieper op in en geeft aan dat het afrekenen op resultaten kan via het results-oriented budgeting. De organisatie zou dus naar een situatie van toedeling van middelen aan output moeten streven. De toverwoorden binnen deze context zijn: keyeffectiviness, outcome, budgeting, etc. NPM kent natuurlijk ook het bedrijfsmatig werken. Daar niet alleen naar het resultaat wordt gekeken is ook het proces van bedrijfsmatig en kostenbeheersend werken van belang. Verder benadrukt NPM het belang van competitie en concurrentie (Bouckaert, Pollitt, 2000, pp. 28, 168). Door concurrentie en competitie zullen de overheidsorganisaties gedwongen worden doelmatig te werken en hun kosten te beheersen. De werking van de markt zou hier dus corrigerend moeten gaan werken. Het laatste kernmerk van NPM is het klantgericht werken. De burger die hedendaags als klant behandeld moet gaan worden staat centraal voor de overheid. Tenslotte zou de overheidsorganisatie klantgericht moeten opereren op een markt waar de wens van de klant ook al centraal staat. De klant (de burger) zou immers op een adequate wijze worden geholpen aan de publieke diensten (Bouckaert, Pollitt, 2000, pp. 137, 140, 106).

Zoals in de vorige paragraaf 3.2 al reeds is genoemd kent NPM dus een aantal specifieke kenmerken. De belangrijkste vijf zijn binnen de vorige paragraaf behandeld en daarom zal in deze paragraaf aan de hand van de vijf kenmerken van NPM gekeken worden naar gedachte gang over verzelfstandiging en het privatiseringsproces van de Nederlandse Spoorwegen. Op deze manier is het mogelijk om duidelijk te maken waarom de gedachten van bestuurskundigen over het nieuwe (publiek) management van publieke organisaties botsen met het publieke karakter van deze organisaties. De eerste vier principes die hieronder worden beschreven zijn duidelijk technische principes uit de private sector. Het laatste principe (concurrentie en competitie) is geen techniek waardoor de organisatie NS beter zal functioneren, maar een keuze met achterliggende vooronderstellingen over de werking van het marktmodel.

Publiek ondernemerschap is een principe dat past bij de verzelfstandiging en uiteindelijk de privatisering van de NS. Immers initiatief en vernieuwing zijn nodig om op adequate wijze te reageren op een veranderende omgeving (zoals is beschreven in paragraaf 1.3 en 3.2) die ook nog eens andere (nieuwe) eisen gaat stellen. De NS kan door middel van publiek ondernemerschap inspelen op de behoeften van hun klanten. Deze klanten zijn natuurlijk de reizigers en daarmee speelt de NS ook in op het collectieve doel, namelijk meer openbaar vervoer en minder files te bereiken. Voldoet de NS niet aan het collectieve doel, dan zullen de klanten eerder geneigd zijn om op eigen gelegenheid de plaats van bestemming te bereiken.

Het genoemde principe (kenmerk NPM) van resultaatgerichtheid is toch een stuk minder duidelijk. De NS zou het aantal vervoerde reizigersaantallen wel kunnen meten, maar niet op alle trajecten zijn de vervoerde reizigersaantallen in overeenstemming met de input van de organisatie. De NS zou immers ook op minder drukke trajecten moeten zorgen voor voldoende aanbod van treinen (of ander vervoer). In termen van de heer Bouckaert geredeneerd zullen daar met minder vervoerde reizigers een zelfde hoeveelheid input tegenover staan en dus een neerwaarts effect hebben op het uiteindelijke te verantwoorden resultaat. Dit resultaat zou dus ook in kwalitatieve zin moeten worden gemeten, omdat ook de mogelijkheid tot reizen met de trein een resultaat is van de NS.

De NS die bedrijfsmatig te werk gaat is een reeds eerder genoemd principe dat zou moeten gaan leiden tot het beheersen van de kosten van het openbaar vervoer. Binnen het bedrijfsmatig werken gaat het er dan ook in de eerste plaats om inzicht te verkrijgen in de kosten van de organisatie (Sheets, Trommel, UT, 2002).

Binnen het beleid van de NS staat vanzelfsprekend de klant ofwel de reiziger centraal (of daar gaan wij als reizende bestuurskundigen in ieder geval vanuit). Dit klantgericht werken door de NS zal voornamelijk door middel van dienstverlening (het aanbieden van vervoer) tot uitdrukking kunnen komen. De gebrekkige dienstverlening, (foutieve) informatievoorziening, de gebleken onveiligheid op de stations en de vuilheid van deze stations, zijn punten die door een klantgerichte aanpak door de NS al verbeterd hadden kunnen worden.

Binnen het principe van concurrentie en competitie in het NPM past het voorbeeld van de Hogesnelheidslijn waarin de openbare aanbesteding van het traject centraal staat. Immers deze openbare aanbesteding past in het principe van competitie en concurrentie van NPM. Op dit punt blijkt tevens de beperkingen van NPM die in paragraaf 3.5 verder zullen worden behandeld. Het introduceren van concurrentie binnen het beleid van de NS zal leiden en heeft misschien al geleid tot concurrentie op rendabele trajecten. De niet-rendabele trajecten zullen vervolgens nauwelijks profiteren van de omslag in het denken rondom NPM.

In zowel de Verenigden Staten als West-Europa (Nederland) lanceerden de goeroes van het NPM een nieuw paradigma voor het functioneren van de overheid. In ons landje Nederland kreeg die beweging vorm in zogeheten grote operaties: budgettaire heroverweging, reorganisatie van de centrale overheid, decentralisatie, en deregulering en privatisering (U. Rosenthal, Privatisering: wervende motieven). De privatisering die in deze paper centraal staat heeft langzamerhand het innoverende stadium (vingeroefening met de NS) achter de rug. Zij moet zich nu, net als andere grootschalige wendingen en hervormingen, in de alledaagse economische en politieke praktijk voor de burger gaan bewijzen. Deze paper volgt het spoor van de privatisering van de NS, waarbij ook de aandacht aan de beperkingen van privatisering, paradoxen en dilemmas de aandacht verdienen.

Het benadrukken van de reeds eerder genoemde introductie van competitie en concurrentie bij verzelfstandiging van overheidsdiensten is anders van aard dan de andere principes die door het NPM worden aangeprezen. Immers binnen dit principe gaat het dan ook niet meer om het introduceren van technieken uit de private sector in de publieke sector, zoals vaak wordt gedacht, maar om het overhevelen van waarden. Ook het vaak belangrijkste bevonden principe, de introductie van concurrentie binnen de NS, kent dan ook een aantal bezwaren. Natuurlijk zijn er, zoals vaak uit de media blijkt, praktische voorbeelden, maar ook theoretische voorbeelden. In deze paper wordt er beperkt tot het verwoorden van enige praktische bezwaren die hun grondslag hebben in de theorie van Trommel en Bouckaert anno 2002.

De vrije markt zoals Trommel dit definieert tijdens zijn colleges is het eerste principe die tot beperkingen kan leiden. Het beginsel van concurrentie is hierop gebaseerd en is in het openbaar vervoer en de NS niet echt mogelijk. De vrije markt gaat er immers volgens Trommel vanuit dat er meerdere aanbieders en vragers zijn die op een markt met elkaar in contract treden. Zoals iedere reiziger weet kunnen klanten van de NS per traject nog steeds niet kiezen tussen verschillende aanbieders van openbaar vervoer (treinreizen). De liberalisering van de markt gaat dus vooraf aan de privatisering van de NS, immers voor de klant is er nog altijd geen keuzeoptie beschikbaar. De enige op- of aanmerking die hierbij gemaakt kan worden is dat de overheid optreed als regisseur en daardoor tegen een zo laag mogelijke tarief een aanbod van openbaar vervoer kan laten realiseren (alhoewel de prijzen voor een trienreisje nog steeds omhoog gaan).

De hedendaagse burgers, klanten, en reizigers verkeren in een cultuur waarbij eigen belang voorop is komen te staan. Een onderliggende assumptie van het marktdenken is dat deze personen dus opkomen voor hun eigen belang. De NS is er ook ten behoeve van dit algemeen belang, waarin voorop staat dat een ieder gebruik mag en moet kunnen maken van openbaar vervoer. Bij het introduceren van dit eigen belang, en ook dat van de NS zelf, zal het algemeen belang aan belang moeten inboeten.

Het klantgericht werken door de NS is ook een achterliggende veronderstelling van de marktwerking. De behoeften van de reiziger, dus de klanten, staat hierin dus centraal en de NS voorziet in deze behoeften. Jammer genoeg laat de hedendaagse praktijk zien dat met name door het introduceren van de waarde van de marktwerking bij de toedeling van de middelen deze leidt tot een (zeer) ongewenste situatie waarop ook de politiek geen eenduidig antwoord weet te geven.

Het laatste, maar toch zeker belangrijke beperking van NPM is het overgeven van de overheidsdiensten en haar taken aan de markt. Immers deze overgave van diensten en taken door de Nederlandse overheid impliceert het loslaten van deze diensten en taken door dezelfde overheid. Met andere woorden dit betekent dat vooraf heldere regels gesteld moeten worden en dus niet achteraf, immers dit zou strijdig kunnen zijn met het principe van de vrije marktwerking. Een conclusie die hier al getrokken kan worden is dat de onderliggende waarden van de markt botsen met de waarde die onze overheid nastreeft, namelijk diensten voor iedere burger (en reiziger) beschikbaar stellen. Zoals Bouckaert in zijn boek (Public Management Reform, 2000) ook al aangeeft lost de marktwerking wel enige interne financiële beheersingsproblemen op, maar levert dit tevens een maatschappelijke onbeheersbaarheid op. Hier is dus sprake van een paradox binnen marktwerking.

De marktwerking kan zoals de lezer heeft kunnen lezen leiden tot een optimale allocatieve efficiëntie, waardoor de collectieve welvaart van de Nederlandse burgers wordt gemaximaliseerd. Dit is uiteraard het geval indien deze markt aan bepaalde technische voorwaarden voldoet. Dit soort marktmodellen noemt men ook wel het model van volkomen en vrije mededeling (Van Mierlo, 2000). De voorwaarden zijn volgens Van Mierlo onder meer een gegeven prijs; geen marktmacht van vragers of aanbieders; volledige informatie; en dus markttransparantie; keuze vrijheid voor consumenten / klanten; geen schaalvoordelen; externe effecten of collectieve goederen.

Wanneer aan deze technische voorwaarden niet wordt voldaan, mag er gesproken worden van marktfalen. Immers te weinig vragers of aanbieders op de markt kan leiden tot marktmacht, waardoor de prijzen niet meer gegeven zijn, maar kunnen worden gezet. Onvolledige informatie kan leiden tot een asymmetrische markt en zet vragers of aanbieders op achterstand. Heterogene consumentenvoorkeuren (reizigers van NS) maken productdifferentiatie, marktsegmentatie en monopolievorming (Trommel, sheets college 2, 2002) mogelijk. Ook schaalvoordelen kunnen leiden tot natuurlijke monopolies en externe effecten tot prijsvertekening, en beide dus tot verkeerde economische beslissingen. De collectieve overheidsdiensten en taken (collectieve goederen) leiden tot dilemmas van NPM.

Verschillende vormen van dilemmas en alle categorieën van marktfalen wachten op één of andere manier op ingrijpen door de overheid. Marktwerking en het tegengaan van het marktfalen vormen tezamen het fundament van de moderne Nederlandse en Europese mededingingspolitiek (Van Mierlo, 2000). Zo blijkt bijvoorbeeld dat wanneer de marktmacht van ondernemingen te groot wordt, de markt faalt en zodoende dient mededingingsbeleid vanuit de overheid worden uitgevoerd. De markt kan ook falen indien maatschappelijke kosten, zoals tijdens het treinincident in Apeldoorn anno 2003 zijn ontstaan of door vervuiling, niet door worden berekend in de prijzen van een reiskaartje. Vervolgens zijn dan milieubelastingen noodzakelijk. De markt ten aanzien van de NS faalt in dit opzicht ook doordat de overheid daarbij nog eens als regisseur (marktmeester) optreedt en de prijzen van een reiskaartje laag tracht te houden (algemeen belang). De markt waarin de NS vertoeft faalt wederom wanneer de maatschappelijke baten niet in de prijzen worden verwerkt, zodoende zijn dan soms subsidie vanuit de overheid nodig voor onderhoud. Daarnaast is op te merken dat de overheid nog altijd het railonderhoud onder haar hoedde heeft. De marktwerking faalt vervolgens ook nog eens indien relevante informatie ongelijk over de partijen (de NS, overige openbaar vervoer en de politiek) is verdeeld. Hierdoor komt er een scala aan overheidsinstrumenten op de markt, en kan er zodoende weer gesproken worden van overheidsoptreden in plaats van een vrije marktwerking.

Naast het marktfalen kan de overheid ook een deel van het falen in de schoenen worden geschoven. Hierbij wordt gedoeld op het overheidsfalen. Immers marktfalen maakt het vaak noodzakelijk dat de overheid ingrijpt in het economisch proces en zodoende zich weer op de stoel van controleur van de marktwerking plaatst. De vraag op welke manier en met welke instrumenten de overheid dan moet gaan optreden is een hedendaags vraagstuk waarover de politiek vaak debatteert.

Het grote probleem van een overheid die sectoren van de marktsectoren overneemt om redenen van marktfalen, en daarbij mag vooral gedacht worden aan de vingeroefening net de Nederlandse Spoorwegen, is dat elke prikkel ontbreekt om fatsoenlijke overheidsproducten en diensten (taken uitvoeren) te leveren. Er zijn volgens Trommel cs. verschillende vormen van overheidsfalen te noemen, waaronder organisationele doelverschuiving (de overheidsorganisatie die gaande weg andere doelstellingen formuleren dan het doel waarvoor zij zijn opgericht), bureaucratische inefficiënties (kosten door verspilling en verkeerd management), nieuwe externe effecten van overheidsoptreden (waardoor andere doelgroepen ook worden getroffen), en nieuwe ongelijkheden (verbonden aan machtsposities, privileges, etc. in de publieke sector). Binnen deze situatie ontbreekt volgens Van Mierlo een zogenoemd rationeel prijssysteem, waardoor vraag en aanbod in evenwicht worden gebracht en waardoor tekorten of overschotten worden geruimd. Zo geeft Bouckaert aan dat een evenwichtsbevorderend mechanisme zoals Van Mierlo hier beschrijft afwezig is binnen de publieke sector in Nederland. Geconcludeerd mag dan worden dat uiteindelijk deze kosten van dit overheidsfalen door overheidsingrijpen daardoor groter wordt dan de kosten van het oorspronkelijke marktfalen waarop dit overheidsoptreden was gericht. Machiavelli kwam in de vorige eeuw met de volgende veronderstelling: het doel heiligt alle middelen, maar hier mag eerder gesteld dat het middel erger is dan de kwaal.