Inleiding
Sinds de laatste jaren komt de ambtenaar met zijn ambtelijke organisatie steeds meer in opspraak doordat
de individuele burgers (de aanvragers van inkomensondersteunende voorzieningen) steeds meer afhankelijk zijn geworden van
de beslissingen door Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD). Veel contacten tussen burgers en publieke lichamen, zoals binnen
de GSD vinden plaats in het kader van individuele activiteiten. De werknemers binnen deze HSOs zijn daarbij de uitvoeringsambtenaren
(bijstandsambtenaren) en passen deze wet- en regelgeving toe in vaak concrete en abstracte gevallen. Hoewel de uiteindelijke
beschikking formeel bij het bestuursorgaan (bijv. B&W, Gemeenteraad) ligt, zijn deze uitvoeringsambtenaren degenen die
in de praktijk besluiten of een uitkering (of andere aanvragen, etc.) wel of niet toegekend worden. Het zijn de uitvoeringsambtenaren
(ook wel "Street level Bureaucrats" genoemd, Lipsky, pp. 13-25, 1980) die in het kader van hun taken directe contacten hebben
met de burgers (cliënten) en daarbij beschikken over de nodige beleidsvrijheid (vrije beleidsruimte). Zij nemen voortdurend
verschillende beslissingen over het al dan niet toepassen van regels en de manier waarop deze in een specifiek geval moet
worden geïnterpreteerd. De GSD begeeft zich hierdoor steeds vaker op terreinen van essentiële levensbehoeften van de burgers
en speelt hierin een grote rol.
Binnen de GSD is er sprake van bewegingen. Zo is er sprake van remoralisering, calculerende burgers, onbeheersbaarheid
en afnemende legitimiteit van het rechtssysteem. Ook de balans tussen rechten en plichten van de cliënten van de Sociale Dienst
zou zijn verstoord. Zo zouden soms te gemakkelijk aan cliënten diensten worden verstrekt zonder dat daar voldoende tegenprestatie
tegenover staat. In de praktijk van de GSD zou aan de formele voorwaarden voor verstrekking van deze diensten weinig betekenis
worden toegekend. Controle op de naleving daarvan zou grotendeels verdween zijn, hetzij door de druk van vandaag en hetzij
door het tekort aan arbeidskrachten.
In de bovenstaande vaak geschetste praktijk waarbinnen de GSD functioneert worden de beoogde doelstellingen
niet altijd behaald. Het beoogd uit te voeren beleid met haar bedoelde gevolgen van optreden van deze uitvoeringsorganisatie
kan ook onbedoelde gevolgen (neveneffecten) met zich meebrengen, waar vooraf niet op gerekend was. In deze literatuurstudie
in het kader van de cursus Organisatie Beleid en Regels staat aan de hand van het bovenstaande beeld de volgende probleemstelling
centraal; "Hoe functioneert de Gemeentelijke Sociale Dienst binnen een web van bedoelde en onbedoelde gevolgen? Binnen
deze literatuurstudie ten aanzien van deze problematiek binnen de bijstandsverlening zal getracht worden de probleemstelling
aan de hand van de volgende vragen te beantwoorden:
- Hoe ziet de regeltoepassing van de GSD eruit?
- Hoe ziet de organisationele inrichting van de GSD eruit?
- Wat zijn de bedoelde en onbedoelde gevolgen van het optreden van de betrokken bijstandsambtenaren en GSD?
- Welke mogelijke oplossing (beheersing) zijn voorhanden ten aanzien van de geconstateerde problematiek?
1 Regeltoepassing binnen de Gemeentelijke
Sociale Dienst
Hoe ziet de regeltoepassing
van de GSD eruit?
Zoals reeds uit de inleiding bleek is de GSD in beweging. Met de ontwikkeling van de verzorgingsstaat is
de mate waarin de burgers aangewezen zijn op de beslissingen en handelingen van de uitvoeringsambtenaren sterk toegenomen
doordat de overheid haar activiteiten over steeds nieuwe gebieden heeft uitgestrekt, waaronder op het terrein van de essentiële
levensbehoeften van de burgers. Auteur R. Knegt spreekt van een historisch hoogtepunt voor de uitvoeringsambtenaren.
Voor ambtelijke activiteiten op gemeentelijk niveau geldt dat de burgers vaak te maken krijgen met direct
contact met hun uitvoeringsambtenaar (de bijstandsambtenaar). Deze cliënten (bijstandsaanvragers) zijn in het algemeen geen
vrijwillige cliënten en zijn voor wat betreft de dienst totaal afhankelijk van de bijstandsambtenaar. Met oog op deze situatie
is het interessant om nader te onderzoeken of de uitvoeringsambtenaren die het gezicht van de ware overheid geven correct
met de regeltoepassing binnen de GSD omgaan. Bij de individuele aanvragen door de burgers functioneren de burgers als grote
informatiebronnen waarop de uitvoeringsambtenaar vervolgens zijn advies en beslissing baseert.
Vanuit bestuursrechtelijk oogpunt dienen we dit laatste eigenlijk als incorrect geformuleerd te beschouwen.
Immers de uitvoeringsambtenaar heeft alleen een adviserende functie ten opzichte van het publiekrechtelijke orgaan (B&W,
GS). Wordt er naar de interne organisatie in de praktijk gekeken, dan kunnen we vaak constateren dat de daadwerkelijke beoordeling
van de individuele aanvragen door burgers door de reeds eerder genoemde veranderingen van de verzorgingsstaat, verschoven
is naar de bijstandsambtenaren (ambtelijke macht). Het gaat binnen deze problematiek om de verschillende benaderingen van
het fenomeen. Vaak wordt vanuit bestuurskundig oogpunt alleen een juridische benadering bekeken en wordt de rechtssociologische
kant niet of nauwelijks betrokken. Naast de vraag of de bijstandsambtenaren van de GSD zich houden aan de wetgeving (regeltoepassing)
zou ook de vraag hoe deze ambtenaren bij hun beoordeling van de individuele aanvragen te werk gaan, gesteld kunnen worden.
In het bestuursrecht wordt vaak alleen getoetst aan regels en beginselen die tegelijk fungeren als voorschriften voor de besluitvorming
en als beoordelingscriteria achteraf van de juistheid van eenmaal genomen besluiten. Hoe de beslissing intern (in de praktijk)
binnen de GSD tot stand is gekomen kan van belang zijn binnen de rechtsociologische benadering. Naast de beoordeling van het
product (de aanvraag) kan ook de wijze van produceren (behandelen van de aanvraag) bekeken worden.
Omtrent de regeltoepassing door de bijstandsambtenaar binnen de GSD kan gezegd worden dat de ambtenaar beperkte
beslissingsvrijheid heeft ontvangen. De bijstandsambtenaren en het publiekrechtelijk bevoegd orgaan kampen zodoende met het
probleem dat enerzijds de uitvoerende ambtenaar een kader van regels voorgeschoteld krijgt en anderzijds kan het publiekrechtelijk
bevoegd orgaan onmogelijk van tevoren bepalen of het gewicht van die regels voldoende is. Voor de bijstandsambtenaar is het
vervolgens ook onmogelijk de formele regelgeving (regeltoepassing) in zijn geheel uit te voeren (Van der Veen, pp. 52- 53,
1997).
De formele regels zorgen voor een verplichte uitvoering van de regelgeving. De GSD verlangt daarnaast van
zijn bijstandsambtenaren dat hun vrije beleidsruimte gebruikt wordt in de individuele gevallen. De bijstandsambtenaar vervult
hierdoor een controlerende rol en een maatschappelijke (sociale) rol. Deze dubbelzinnigheid binnen het werkterrein van de
GSD zorgt ervoor dat de bijstandsambtenaar sterk wordt belemmerd in zijn functioneren. Immers de cliënt (klant) is koning,
maar de bijstandsambtenaar dient de formele regels als leidraad te volgen. Overigens valt ook op te merken dat het werk van
de bijstandsambtenaren zich moeilijk laat standaardiseren, het werk vraagt om een menselijke, cliëntgerichte reactie. De (discretionaire)
vrije beleidsruimte zou nodig zijn om formalisme, starheid, maatschappelijke irrelevantie, onrecht en daarmee het verlies
van de legitimiteit van de GSD te kunnen voorkomen.
Een vaak gehanteerd onderscheid in de ambtelijke werkwijze bij regeltoepassing, is dat tussen de professional
en de bureaucraat (Knegt, p. 25, 1986). Dit laatste type is een antwoord op Webersideeën. De ambtenaar houdt immers ten opzichte
van de cliënten vast aan regels van de organisatie waarbinnen hij functioneert; zijn loyaliteit ligt bij de GSD. De professional
daarentegen neigt ertoe zijn beroepsmatige (door opleiding en ervaring verkregen) inzichten op het voor zijn taakuitoefening
relevante terrein prioriteit te geven boven zijn verplichtingen aan zijn organisatie (GSD). De adequate dienstverlening aan
de cliënt wordt van meer belang geacht dan conformiteit aan de starre voorschriften. Tevens is het vaak zo dat de GSD-ambtenaren
een zeker gevoel hebben ontwikkeld voor gevallen (zaken) die niet correct kunnen zijn en leren zij de personen die zich als
cliënten aandienen, te taxeren.
Er zijn in de praktijk verschillende stijlen van regeltoepassing die onderscheiden kunnen worden. Namelijk
een ambtelijke, een politiek en een pragmatische stijl van regeltoepassing. Deze stijlen zullen in de volgende paragraaf worden
behandeld.
2 De organisationele inbedding van de Gemeentelijke Sociale
Dienst
Hoe ziet de organisationele
inrichting van de GSD eruit?
In de vorige paragraaf is een getracht een schets te geven van de problematiek bij de toepassing van de formele
regels (de voorschriften) binnen de GSD. In deze paragraaf zal de aandacht gevestigd worden op de huidige inrichting van de
GSD. In het morele oordeel dat de bijstandsambtenaren zich van een individuele aanvrager (cliënt) vormen komen een viertal
aspecten naar voren. Het gaat hier om: oprechtheid, wederkerigheid van de prestaties, verantwoordelijkheidsbesef en het sociale
credit van de cliënten. Maar om een correct oordeel te kunnen vormen in welke situatie de burgers zitten ten aanzien van hun
contact met de bijstandsambtenaar is het toepasselijk dat er onderscheidt gemaakt wordt tussen de verschillende ideaaltypische
stijlen van beleidsvorming. In de uitvoering van het beleid zoals binnen de Sociale Dienst, kunnen volgens Terpstra c.s. verschillende
stijlen worden onderscheiden, namelijk een traditionele-, een ambtelijk-bureaucratische-, een professionele-, en een bedrijfsmatige
of manageralistische uitvoeringsstijl
In de traditionele uitvoering van beleid (tot eind jaren 60) nemen
gewoonte, moraal en gezag een centrale rol in. Deze stijl "legt in verhouding weinig nadruk op waarden zoals onpartijdigheid,
gelijke behandeling, uniformiteit, rechtszekerheid, effectiviteit, deskundigheid of efficiëntie" (Terpstra, Havinga, 1999,
p. 50). Binnen deze traditionele beleidsuitvoering, die zich vaak laat zien in organisaties met een sterke hiërarchische opbouw,
is slechts in geringe mate sprake van uitgewerkte formele regels en vaak in ruime mate sprake van afhankelijkheid door de
persoonlijk invulling van de uitvoerders. De traditionele uitvoeringsstijl zou eigenlijk het gevaar van willekeur in zich
kunnen dragen. Tevens wordt er te weinig aandacht geschonken aan onpartijdigheid, rechtszekerheid, gelijke behandeling, etc.
ten aanzien van de cliënten. Immers de wijze waarop besluitvorming tot stand komt wordt in een juridische benadering niet
beoordeeld. Zodoende wordt deze stijl vaak geassocieerd met termen als paternalisme, autoritair en moraliserende bevoogding.
In tegenstelling tot de traditionele uitvoeringsstijl is binnen de ambtelijke-bureaucratische uitvoering
van beleid in ruime mate sprake van uitgewerkte formele regels en wordt er gestreefd naar onpartijdigheid, uniforme toepassing
van regels, dus: formalisme en legalisme. De uitvoering en handelingen van de ambtenaar ten aanzien van cliënten is grotendeels
vastgelegd in formele regels en procedures. Ook binnen de uitvoeringsstijl is er sprake van hiërarchische opbouw, maar hier
meer gericht op het controleren van regels en procedures. Het levert meer uniforme, meer voorspelbare en controleerbare uitvoering
op. Binnen deze uitvoeringsstijl is er ook weer sprake van een aantal gevaren. Weliswaar is er meer gelet op willekeur, en
afhankelijkheid van morele opvattingen. Sommige gevolgen kunnen irrationeel zijn. Deze irrationele gevolgen kunnen zijn: rigiditeit,
formalisme, negatieve bureaucratische culturen, ambtelijke lijntrekkerij en vertragingen, het verschuilen achter regels, en
geringe mogelijkheden tot afstemming van de uitvoering op de individuele cliënt. Deze vaak uniforme toepassing van regels
kan soms zelfs leiden tot onredelijkheid en het gevoel van onrechtvaardigheid. Er is namelijk vaak sprake van zinloze schriftelijke
procedures en het oog op het individuele geval is vaak verwaarloosd.
Ten aanzien van de ambtelijke-bureaucratische stijl speelt binnen de professionele uitvoeringsstijl (in
het begin jaren 70) de deskundigheid van de (opgeleide) uitvoeder een belangrijker rol. "De bevoegdheden van de uitvoerder
en de definitie van diens werkdomein worden daarbij niet (alleen) ontleend aan de formeel geschreven taken en werkverdeling,
maar (ook) aan de deskundigheid van de beroepsgroep en de daarbinnen levende opvattingen over het vakgebied" (Terpstra, Havinga,
1999, p. 53). Binnen deze stijl is er in tegenstelling tot ambtelijke-bureaucratische stijl meer mogelijkheden voor de uitvoerder
om af te stemmen op individuele gevallen (discretionaire ruimte). Regels vormen slechts een leidraad en de waarde of toepassing
van de regels worden afgewogen tegen de doeleinden (of effecten) van de uitvoering van beleid. In de ogen van de cliënten
kan deze uitvoeringsstijl leiden tot rechtsonzekerheid en ongelijke behandeling, immers er is namelijk geen sprake van democratische
controle.
In de jaren 80 is er sterke behoefte aan beheersing van de uitvoering ontstaan. Dit vanwege de ontstane problemen,
door vaak stijgende kosten door een groeiende cliëntenkring, en de dalende publieke middelen om deze op te kunnen vangen.
Binnen deze zogenoemde bedrijfsmatige of manageralistische uitvoeringsstijl (In de loop jaren 80)
ligt de oplossing in het feit dat de uitvoerders bepaalde kwalitatieve targets dienen te halen. Deze regulering op
de uitvoering gaat daarbij verder dan alleen de formele regels en procedures volgen en controleren. Ook binnen deze stijl
kan er weer het gevaar van willekeur ontstaan. Immers de sterke nadruk in de controle op kwalitatieve targets kan bijdragen
tot het creëren van een grote ongewenste afstand tussen de uitvoerder en cliënt. Zodoende kan de billijkheid, positieve bejegening,
rechtsgelijkheid, solidariteit of kwaliteit binnen de individuele cliëntzaken ondergeschikt raken aan efficiency.
Gezien het tijdspad waarop de bovenstaande verschillende uitvoeringstypen van de (steun- en) bijstandsverlening
geplaatst kunnen worden, is er op te merken dat er maar drie fasen onderscheiden worden in de (steun- en) bijstandsverlening
in Nederland. Namelijk een traditionele, een professionele, en een manageralistische uitvoeringsstijl. Een bureaucratische
uitvoeringsstijl zoals Terpstra en Havinga die hebben beschreven, heeft zich in de geschiedenis van de bijstandsverlening
niet voorgedaan. De periode waarbinnen sprake was van een traditionele steunverlening (jaren 50) wordt gekenmerkt door een
bijstandsmoraal dat op weinig formele uitgangspunten steunde.
3 De sociale en politieke omgeving van de Gemeentelijke Sociale
Dienst
Hoe ziet de sociale en
politieke omgeving van de GSD eruit?
Zoals reeds vaker naar voren is gekomen hebben de uitvoeringsambtenaren van de GSD een hoge mate van beslissingsruimte.
Belangrijk om te weten is hoe deze organisatie vorm geeft aan deze beslissingsvrijheid, en hoe de individuele ambtenaar zijn
/ haar discretionaire ruimte invult.
De taak van de Gemeentelijke Sociale Dienst is het uitvoeren van de Algemene Bijstandswet (ABW, het vangnet)
en de daarbij behorende Rijksgroepsregelingen voor Werkloze Werknemers (RWW). Vanwege het feit dat de ABW de mogelijkheid
kent tot het individueel afstemmen op de opstandigheden waarin de cliënt verkeert, ontstond er behoefte aan een verdere normering.
Er werd noodzakelijk geacht dat een verdere rechtsgelijkheid in de ABW bevorderd werd. De bijstand onderscheidt zich van andere
loonvervangende uitkeringen onder meer daardoor dat zij formeel niet berust op een individueel recht van de burger, maar op
een rechtsplicht van de overheid (GSD).
Ook ontwikkelden de kosten van de ABW / RWW zich explosiever dan verwacht. Het beleid van de Sociale Dienst
heeft dus de afgelopen jaren te maken gehad met veranderingen en ontwikkelingen. Er was een sterke groei van het aantal cliënten
(periode 80-84) ontstaan en tegelijkertijd een geleidelijke afname van de aantallen bijzondere verstrekkingen. Er is sprake
van een zekere verzakelijking die optrad in het beleid van de Gemeentelijke Sociale Dienst. Het beleid kenmerkte zich dus
door een aantal verschillende doelstellingen: "Het vergroten van de bereikbaarheid, verhoging van de efficiëntie van de uitvoering,
het interessanter maken van de ambtelijke functies, en de verhoging van de cliëntvriendelijkheid" (Van der Veen, 1990, p.
28).
De groei van de cliënten had het gevolg dat er ingrijpende wijzigingen in de organisatorische structuur van
de GSD plaatsvonden. De verzakelijking leidde tot een gedecentraliseerde opzet, namelijk de uitbreiding van het aantal districtkantoren
en het takenpakket van de uitvoerders. Deze decentralisatie moest dus zorgen dat de efficiency met betrekking tot de verwerking
van de groeiende cliëntenkring op peil bleef, en zorgde uiteindelijk tot verzelfstandiging van de districtkantoren. De automatisering
(bijvoorbeeld eigen database per districtkantoor / wijk) maakte het mogelijk dat de districtkantoren verzelfstandigen kunnen,
zodat men de vele en snelle wijzigingen in de ABW de baas kon (flexibiteit). Door de decentralisatie van de Gemeentelijke
Sociale Dienst was er een andere organisatiestructuur noodzakelijk. Het hoofdkantoor kon de vele aanvragen niet meer efficiënt
verwerken. Het gevolg was dat er een verdere decentralisatie en verzelfstandiging van de uitvoering van de bijstand noodzakelijk
werd.
4 Onbedoelde gevolgen van de bijstandsverlening door de Gemeentelijke
Sociale Dienst
Wat zijn de bedoelde en onbedoelde gevolgen
van het optreden van de betrokken bijstandsambtenaren en GSD?
Gemeentelijk Sociaal beleid heeft altijd een beoogd effect (gevolg) in zich waarvan de overheid vindt dat
deze de samenleving ten goede komt. Met deze bedoelde effecten van sociaal beleid wordt bedoeld dat wanneer een burger (cliënt)
niet in zijn eigen levensonderhoud kan voorzien omdat hij of zij geen (of onvoldoende) inkomsten heeft, bij de GSD terecht
kan om een uitkering aan te vragen. Dat kan een uitkering zijn in het kader van de Algemene bijstandswet (ABW) of een van
de overige wetten op het gebied van de inkomensvoorziening. De GSD is belast met de uitvoering van deze wetten.
Zoals in de inleiding al is aangegeven heeft de GSD te maken met verschillende ontwikkelingen. Er is sprake
van verzakelijking en een grote werkdruk door onder andere te weinig arbeidskrachten en een toestroom van de cliëntenkring.
De bijstandsambtenaar heeft daarnaast te maken met een omgeving waarin er regelmatig wijzigingen in deze formele wet- en regelgeving
en gestelde doelen (turbulente omgeving) plaatsvinden. De bijstandsfraude is een veelal uitgesproken thema in de media die
ook als een belangrijk onbedoeld effect van de bijstandsverlening is aan te merken.
Met deze onbedoelde ontwikkelingen op het oog kan opgemerkt worden dat het vaak onbetwistbaar is dat het
sociaal beleid van de Sociale Dienst naast de beoogde effecten (gevolgen) ook onbedoelde effecten heeft. Deze onbedoelde effecten
kunnen dan soms zelfs het tegendeel behalen dan wat de beoogde doelstelling was van het sociaal beleid. Voor de beleidsmaker
(de overheid) geldt voor overheidsbeleid en uiteindelijik doorgevoerd in het beleid van de Gemeentelijke Sociale Dienst dat
er oplossingen en idealen gegeven worden. Bij de uitvoering van sociaal beleid krijgt de organisatie veelvuldig te maken met
een botsing tussen idealisme en opportunisme. Dit leidt dus vaak tot effecten die vaak niet door haar voorzien zijn en vaak
ongewenst worden ervaren. Er ontstaan soms gevallen waarin diegenen die bij het sociaal beleid betrokken zijn, het beleid
ten eigen bate aanwenden met voorbijgaan aan de oorspronkelijke intentie van de wet, en met als resultaat dat één of meer
als ongewenst beschouwde gevolgen. De succesvolle implementatie van het beleid berust bijvoorbeeld voor een groot deel op
stilzwijgende assumpties van wederzijds vertrouwen en medewerking van betrokkenen (cliënt en bijstandsambtenaar).
Het probleem bij het bepalen van de onbedoelde gevolgen ligt in het feit dat adequate interventie in maatschappelijk
en economisch leven door middel van beleid en wetenschap zeer moeilijk is. Er is sprake van sociaal-economische en complexe
relaties. Er komen steeds meer middelen en terreinen ter voorschijn. Overheden interfereren hierin. Dit thema van onbedoelde
effecten van menselijk handelen binnen de Sociale Dienst is ter verduidelijking uitgewerkt aan de hand van mechanismen van
onbedoelde effecten (Sieber, Fatal Remedies, 1981, in Engbersen c.s., 1992, p. 220) binnen de Sociale Dienst.
De Sociale dienst heeft als eerste te maken met het mechanisme functionele ontwrichting. Dit houdt in dat
functionele vereisten die het voortbestaan van het sociaal systeem kunnen garanderen, kunnen worden verstoord door interventie.
Binnen de Sociale Dienst heerst het probleem dat er sprake is van een zekere verarming van het werk van de bijstandsambtenaar
(Terpstra, 1990). Zoals hierboven al is aangegeven werken de bijstandsambtenaren in een turbulente omgeving waarin er regelmatige
wijzigingen in deze formele wet- en regelgeving plaatsvinden. De uitvoerende ambtenaar weet vaak niet meer waar hij
/ zij aan toe is, en gebruikt vervolgens voor de eigen intuïtieve werkwijze of verouderde werkwijze. De eigen beslissingsruimte
van de ambtenaar wordt vaak steeds meer ingeperkt, waardoor het werk door hem of haar snel als minder verantwoordelijk en
uitdagend word ervaren. Hierdoor zou de bijstandsambtenaar zijn of haar functie wel eens minder serieus kunnen gaan nemen,
met alle ongewenste gevolgen van dien.
Inzake het functioneren van de bijstandsambtenaren in een complexe organisatie, waarin veelal sprake is van
een verhoging van de werkdruk door de toestroom van de cliëntenkring en de vele eisen en verwachtingen van zowel de cliënten
als vanuit de organisatie kan opgemerkt worden dat er hier sprake is van het mechanisme overcommitment. De steeds verder gaande
verzakeling van de bijstandsuitkering draagt hier ook aan bij. Binnen dit mechanisme zijn de doelen van de Sociale Dienst
(de uitvoeringsorganisatie) moeilijk, dan wel bijna onmogelijk te realiseren door de bijstandsambtenaren. Er is vaak sprake
van onvoldoende middelen en onvoldoende machtsmiddelen. Onvoldoende machtsmiddelen zorgen ervoor dat een organisatie geen
effectieve coördinatie meer heeft.
De veelal gebruikte term bijstandsfraude in de media geeft tevens aan dat het misbruiken van de diensten
van de bijstandsverlener regelmatig voorkomt. De Sociale Dienst vecht hier dus ook tegen een ongewenst en niet beoogd effect
van haar sociaal beleid. Sieber geeft dit onbedoelde effect aan met het mechanisme exploitatie. Dit mechanisme houdt in dat
er dus sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik (calculerend gedrag) van middelen en mogelijkheden die regelgeving en
voorzieningen aanreiken. Vaak worden door de burgers (cliënten) bij bijstandsfraude een beroep gedaan op de privacywet, waardoor
de controle mogelijkheden van de Sociale Dienst lastiger worden.
De doelen van de Sociale Dienst zijn door het sociaal beleid nogal eens opzij geschoven. Dit wordt ook wel
eens Goal displacement genoemd en valt binnen het mechanisme doelverschuiving. Door een verschuiving in de verschillende opvattingen
van zowel de uitvoerders als de organisatie worden doelen bijgesteld of maakt de oude doelstelling plaats voor een nieuwe
actuele doelstelling. Tevens is er sprake van veel beleidsvrijheid, weinig transparantie, en veel wijzigingen in wet- en regelgeving,
die ervoor zorgen dat de uitvoerende ambtenaren zich ervan bewust zijn dat zij werken in een oncontroleerbare werkomgeving
/ organisatie. Hierdoor kan de bijstandsambtenaar intuïtief te werk gaan en zich niet aan de gestelde doelen houden, omdat
de consequenties bijna nooit (via interne controle) wordt teruggekoppeld.
Vanzelfsprekend is het complex om vast te stellen hoe deze onbedoelde gevolgen zijn ontstaan. Bij het vaststellen
van de oorzaken van deze onbedoelde effecten zijn drie aspecten van belang. De intenties van beleid aanwijzen, de vaststelling
van de relatie oorzaak gevolg, en de tijdsdimensie (effect op de lange termijn). Deze drie aspecten moeten kunnen leiden tot
aanpassingen van doelstellingen van beleid. Belangrijker om te weten is wat de mogelijke oorzaken zijn van onbedoelde en niet
beoogde effecten van het sociaal beleid bij het uivoeren door een bijstandsambtenaar. De belangrijkste oorzaak ligt in de
ontwikkelingen in de jaren van 1950 tot 1990. Deze tijd wordt vaak ook wel aangemerkt als de bijstandsmoraal in beweging (rapport
Bijstandsmoraal in beweging 1950-1990). In de eind jaren tachtig en begin jaren negentig doet zich in Nederland, evenals in
andere westerse landen, op verschillende terreinen van de verzorgingsstaat een proces van remoralisering voor. Daarbij wordt
gepleit voor meer nadruk op de plichten van burgers. Op vele terreinen zou de balans tussen rechten en plichten zijn verstoord.
De cliënten zouden in deze ontwikkeling te gemakkelijk diensten worden verstrekt zonder dat daar voldoende tegenprestatie
tegenover stond.
In de praktijk zou aan de formele voorwaarden voor verstrekking van deze diensten weinig betekenis meer worden
toegekend. Controle op naleving daarvan zou grotendeels zijn verdwenen, hetzij onder druk van alledag, hetzij in een sfeer
van 'alles moet kunnen'. De collectieve solidariteit zal zonder extra controle en toezicht steeds verder worden ondermijnd.
Deze moralistische wending komt het duidelijkst tot uiting in de ontwikkelingen rondom de bijstandsverlening. In de media
wordt er vaak bezorgt over misbruik van uitkeringen en over ondergraving van het verantwoordelijkheidsbesef van de burger
gesproken. Begin jaren negentig besteed de aandacht zich daarom op de uitvoering van de bijstandswet. De vraag die daarbij
rijst is of er wel voldoende gelet wordt op controle van de uitkeringsvoorwaarden door de Sociale Dienst?
In de jaren '70 raakt de ingezette bijstandsmoraalbeweging in een stroomversnelling. Door een sterk groeiende
cliëntenkring en door de instroom van beter geschoolde arbeidskrachten bij de sociale diensten (zoals juristen en gediplomeerde
maatschappelijk werkers) raken de sociale diensten in rap tempo geprofessionaliseerd. Tevens wordt ook het 'recht op een uitkering'
steeds meer als volwaardig legitimiteitargument ingebouwd, en komt er een juridisch getinte morele basis onder het toekenningsvraagstuk.
De Verzorgingsstaat, die inmiddels is ontstaan, leunt zwaar op het ideaal van de Sociale Toekomst, waarin ook de belofte
van integratie van achtergestelden besloten ligt. Daartegenover staat dat de burger de plicht heeft om zijn leefwijze af te
stemmen op de morele schema's die aan de basis van deze Sociale Toekomst liggen. Deze 'moraal van de verzorgingsstaat' komt
ongeveer in het midden van de jaren '70 onder druk te staan. De deskundigheid van bij de uitkeringspraktijk betrokken ambtenaren
wordt, naarmate er vaker beroep op wordt gedaan, steeds betwijfeld. Vaak blijkt er slechts sprake te zijn van traditionele
statusgebondenheid. Ook het collectieve karakter van beleidsoplossingen vindt minder waardering in een tijdvak waarin het
concept van individualiteit hoog aangeschreven staat. Door de economische teruggang wordt dit proces versterkt: bezuinigingen
op de collectieve voorzieningen vergroten de spanning tussen beleidsmatige collectiviteit en individuele inspanningen nog
eens extra.
Ten aanzien van de bijstandsfraude kan nog opgemerkt worden dat dit onbedoeld gebruik voort komt uit de volgende
drie zaken: beleidsactoren hebben uiteenlopende belangen, elk beleid bevindt zich in een overvolle beleidsruimte en de regimentenring
inherent aan beleidsprogrammas kan verzet en weerspannigheid oproepen bij belanghebbenden. Bij de uitvoering van sociaal beleid
wordt de relatie tussen het uitvoerende orgaan en de belanghebbende doorgaans gekenmerkt door aanzienlijke verschillen in
macht, middelen, behoeften en mogelijkheden tot controle over de eigen omgeving. In veel gevallen is de relatie tussen belanghebbenden
en uitvoeringsorganisaties niet vrijwillig. De gevolgen voor het onderlinge verkeer tussen uitvoeringsorganisatie en belanghebbende,
en de manier waarop beide parijen met een regeling omspringen, zijn ingrijpend. De oorzaak daarvan is gelegen in het feit
dat beleidsprogrammas verschillende betekenis hebben voor de verschillende betrokkenen. De uitvoering van beleid krijgt niet
alleen gestalte in de relatie tussen uitvoeringsorganisatie en belanghebbende, maar in belangrijke mate ook in die tussen
institutionele actoren onderling. De functionele relaties tussen deze actoren vormen een rijke bron van onbedoeld gebruik
vanwege het feit dat deze in het onderlinge verkeer met andere organisaties in de eerste plaats opereren vanuit een duidelijk
gepercipieerd eigenbelang.
Als laatste mogelijke oorzaak kan ten aanzien van het mechanisme doelverschuiving kan het opstellen van het
beleid aangemerkt worden. Ten aanzien van de vormgeving van sociaal beleid kan gesteld worden dat de doelen van sociaal beleid
onder de randvoorwaarden van individuele vrijheid en economische ontwikkeling en de eisen van doelmatigheid en effectiviteit
niet alle tegelijkertijd optimaal verwerkelijkt kunnen worden. De achterliggende waarden van individuele verantwoordelijkheid
en collectieve solidariteit, verdelende rechtvaardigheid en rechtszekerheid vertonen daarvoor te veel onderlinge spanningsrelaties.
5 Oplossingen voor de onbedoelde gevolgen van GSD-beleid
Welke mogelijke oplossing (beheersing) zijn
voorhanden ten aanzien van de geconstateerde problematiek?
Zoals uit deze publicatie is gebleken heeft het sociaal beleid van de Sociale Dienst beoogde effecten, maar
ook vaak onbedoelde (neven) effecten. Deze onbedoelde en vaak niet voorziene gevolgen van het beleid dat uitgevoerd wordt
door de bijstandsambtenaren van de Sociale Dienst staat binnen deze paragraaf en literatuurstudie centraal. Binnen deze literatuurstudie
is onder anderen gebleken dat bij de uitvoering van sociaal beleid de organisatie veelvuldig te maken krijgt met een botsing
tussen idealisme en opportunisme. Dit leidt dus vaak tot effecten die vaak niet door haar voorzien zijn en vaak ongewenst
worden ervaren.
Daarnaast is het beleid van de Sociale Dienst ook de algemene toegang tot voorzieningen (merit-goods) die
overheid noodzakelijk acht en daarom door de burger geconsumeerd moet worden.Voor veel burgers wordt voor de uikering de toegankelijkheid
van een voorziening (woning, eten, etc.) met een hogere kwaliteit gewaarborgd. De onbedoelde effecten van de bijstandsverlening
en haar sociaal beleid zijn de vergaande verzakelijking van de sociale dienst, de toestroom van cliënten (zorgt voor werkdruk
van de bijstandsambtenaar), en de verarming van het bijstandswerk.
De opvattingen en situaties ten aanzien van rechten en plichten van bijstandsontvangers, en in het verlengde
daarvan ten aanzien van overtreding van deze voorwaarden, zoals de bijstandsfraude, kunnen worden beschouwd als deels bedoelde,
deels onbedoelde gevolgen van langer lopende ontwikkelingen. Door na te gaan welke ontwikkelingen zich lokaal (binnen de Sociale
Dienst) hebben voorgedaan in opvattingen en praktijken ten aanzien van uitkeringsvoorwaarden en niet-naleving daarvan, wordt
mede zicht gekregen op de institutionalisering van sociaal burgerschap als kernelement van de Sociale Dienst als onderdeel
van de verzorgingsstaat. Het gaat dus om de concrete praktijken waarmee dit binnen de Sociale Dienst vorm wordt gegeven.
Een mogelijke theoretische oplossing ligt binnen het sociaal beleid. Zowel zijn uitgangsposities als zijn
uitvoering zou meer kunnen bij de verschillende leefsituaties van de cliënten. Deze theoretische oplossing zal alleen realistisch
zijn indien de bijstandsambtenaren over de noodzakelijke middelen beschikken om een gelijksheidspostitie te garanderen voor
de verschillende burgers. Willekeur is een mogelijk thema binnen de aangegeven problematiek. De kansloze en kansrijke cliënten
dienen over dezelfde mogelijkheden te beschikken.
De problematiek rondom het functioneren van de bijstandsambtenaren in een web van een rechtsociologische
benadering en een juridische benadering zou tevens opgelost kunnen worden. De bijstandsambtenaar zou (moeten) letten op de
geldende regels maar deze tevens (moeten) herinterpreteren wanneer de toepassing daarvan leidt tot consequenties die niet
overeenstemmen met de doeleinden van het desbetreffende wettelijke programma (Kagan, 1978). De bijstandsambtenaar die in de
huidige praktijk binnen de GSD zowel een maatschappelijke (sociale) functie als een controlerende functie bekleed zou één
van deze rollen maar aan kunnen nemen. Hierdoor zou de controle op de naleving van de regeltoepassing kunnen verbeteren. Immers
er zal meer aandacht door een bijstandsambtenaar met de controlerende rol voor het tegengaan van willekeur, fraude en misbruik
gegeven kunnen worden.
Kagan komt in zijn publicatie tot de conclusie
dat binnen een GSD een aantal factoren voor de geschetste problematiek in het algemeen een oplossing met zich meebrengen en
daarmee bevorderlijk zijn. Allereerst zal er een specifieke juridische opleiding voor vooral de hoge ambtenaren waarin deze
wijze van besluitvorming wordt geïnternaliseerd, noodzakelijk zijn. De formele en interne sociale controle kan ertoe leiden
dat er grote aan voor de regels zal ontstaan. De informele, interne communicatie (het onderling overleg) zou verbeterd kunnen
worden. Daarnaast geeft Kagan aan dat de aard van het wettelijk programma en met name de daardoor bepaalde relatie tot de
burgers verbeterd kan worden. Als laatste schets hij dat een goede atmosfeer binnen de GSD noodzakelijk is.
Eindoordeel
Zoals uit deze publicatie is gebleken heeft het sociaal beleid van de Gemeentelijke Sociale Dienst beoogde effecten, maar
ook vaak onbedoelde (neven) effecten. Deze onbedoelde en vaak niet voorziene gevolgen van het beleid dat uitgevoerd wordt
door de bijstandsambtenaren van de Sociale Dienst is een complex fenomeen dat binnen deze publicatie en literatuurstudie centraal
staat.
Binnen deze literatuurstudie is onder anderen gebleken dat bij de uitvoering van sociaal beleid de organisatie
veelvuldig te maken krijgt met een botsing tussen idealisme en opportunisme. Dit leidt dus vaak tot effecten die vaak niet
door haar voorzien zijn en vaak ongewenst worden ervaren. Daarnaast is het beleid van de Gemeentelijke Sociale Dienst ook
de algemene toegang tot voorzieningen (merit-goods) die overheid noodzakelijk acht en daarom door de burger geconsumeerd moet
worden.Voor veel burgers wordt voor de uikering de toegankelijkheid van een voorziening (woning, eten, etc.) met een hogere
kwaliteit gewaarborgd. De onbedoelde effecten van de bijstandsverlening en haar sociaal beleid zijn de vergaande verzakelijking van de sociale dienst,
de toestroom van cliënten (zorgt voor werkdruk van de bijstandsambtenaar), en de verarming van het bijstandswerk.
De opvattingen en situaties ten aanzien van rechten en plichten van bijstandsontvangers, en in het verlengde
daarvan ten aanzien van overtreding van deze voorwaarden, zoals de bijstandsfraude, kunnen worden beschouwd als deels bedoelde,
deels onbedoelde gevolgen van langer lopende ontwikkelingen. Door na te gaan welke ontwikkelingen zich lokaal (binnen de GSD)
hebben voorgedaan in opvattingen en praktijken ten aanzien van uitkeringsvoorwaarden en niet-naleving daarvan, wordt mede
zicht gekregen op de institutionalisering van sociaal burgerschap als kernelement van de GSD als onderdeel van de verzorgingsstaat.
Het gaat dus om de concrete praktijken waarmee dit binnen de GSD vorm wordt gegeven.
Enerzijds kan er overigens geconstateerd worden dat de bijstandsambtenaren zich in het algemeen ervoor inzetten
dat er ten aanzien van een cliënt een redelijke beslissing zal worden genomen. Anderzijds blijkt er binnen de problematiek
in de bijstand (GSD) dat de redelijkheid van beslissingen wordt bepaald binnen de context van de organisatie van de GSD en
zodoende ook aan andere criteria dan die van de conformiteit aan de regels wordt afgemeten. Volgens Knegt kan in de redelijkheid
van een conforme beslissing drie aspecten worden onderscheiden. In de eerste plaats is zon beslissing de eenvoudigste garantie
voor een gelijke behandeling van gelijke gevallen. In de tweede plaats heeft zij voor de beslisser het voordeel van een reductie
van complexiteit. Immers de beslissing geeft gevolg aan een in beginsel duidelijke instructie van een regelgevende instantie
waarnaar de verantwoordelijkheid ook kan worden doorverwezen. Tenslotte komt zon beslissing overeen met de opvatting die wordt
gekoesterd ten aanzien van de beslissingspositie die men binnen het grotere geheel van de Nederlandse bijstandsverlening bekleedt.
Regels spelen een rol van betekenis bij het vinden van een beslissing en dat proces kan tot op zekere hoogte
worden onderzocht en beschreven. Het sociale handelen van mensen is doorgaans gerelateerd aan notities omtrent het handelen
die in termen van regels kunnen worden beschreven en geanalyseerd.
Met behulp van deze literatuurstudie kan geconcludeerd worden dat onbedoelde effecten van de bijstandsverlening
het totale doel van de verzorgingsstaat in de weg staat, immers de uitvoering van het sociaal bijstandsbeleid en de controle
van rechtmatigheid kan zodoende verwaarloosd worden. We moeten dus op zoek naar nieuwe compromissen die passen bij de moderne
sociaal-economische omstandigheden. Verharding en aanscherping van wet- en regelgeving, versterking van de werking van de
markt en bestuurlijke herzieningen kunnen een belangrijke rol spelen, maar de mogelijke onbedoelde effecten en de alledaagse
praktijk van de uitvoering van deze operaties door de Gemeentelijke Sociale Dienst dienen wel expliciet in de afwegingen te
worden betrokken.
Naarmate de afstand van een forum ten opzichte van de ambtenaren groter is, zal ook het verschil tussen legitimerende
en heuristische argumentatie groter zijn (Knegt, 1986). De verhoging van de kwaliteit van de besluitvorming in de zin van
het optimaliseren van de aandacht die aan redelijkheid van beslissingen (thema van dit rapport) wordt besteed, is dan niet
te verwachten van een juridische benadering van het fenomeen ambtelijke handelen. De verhoging van de kwaliteit waar het zowel
de burgers (cliënten) als de overheid omgaat is dan vooral te verwachten van een vergroting van de omvang en frequentie van
de daadwerkelijke verantwoording van beslissingen, dus primair binnen de ambtelijke organsaitie (GSD) zelf.
Literatuurlijst
- Engbersen, G., Veen, van der R., De onbedoelde effecten van sociaal beleid, Beleid &
Maatschappij, Boom: Meppel, 1992
- Hasenfeld, Y., Human Service Organizations, Michigan, University of Michigan, 1996.
- Knegt, R., Regels en redelijkheid in de bijstandsverlening; participerende observatie bij een
Sociale Dienst, Groningen: Wolters-Noordhoff B.V., 1986.
- Lipsky, M., Street-Level Bureaucrats as Policy Makers, Dilemmas of the Individual in Public Services, USA: Russell
Sage Foundation, 1980.
- Terpstra, J., Havinga, T., Uitvoering tussen traditie en management, in: Bakker, W en Waarden,
F., (red.) Ruimte rond regels, hoofdstuk 2, Amsterdam, 1999.
- Terpstra, dr.ir. J.B., Bijstandsmoraal in beweging (1950 - 1990). Een onderzoek naar de lokale vormgeving van sociaal
burgerschap : senior-onderzoeker Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschap- pen (ITS) van de Katholieke Universiteit te
Nijmegen
- Veen, R. van der, J., Problemen van distantie en betrokkenheid, in: Veen, R. van der, (red.) De
sociale grenzen van beleid. Een onderzoek naar de uitvoering en effecten van het stelsel van sociale zekerheid, Leiden/Antwerpen,
Stenfert Kroese Uitgevers, 1990.
- Wiering, M.A., Controleurs in context; Handhaving van mestwetgeving in Nederland en Vlaanderen; Een wetenschappelijk
proeve op het gebied van de Rechtsgeleerdheid, Nijmegen, 1999.
Internet:
http://www.its.kun.nl/2000ITS/Thema/wzr/bijstand.htm
