Voor u ligt de uitgave van de publicatie Deelname van allochtone op de arbeidsmarkt: beleidsevaluatie omtrent de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen (SPAG) 1997-2001.

Deze publicatie is bedoeld voor iedereen die beroepshalve of anderszins geïnteresseerd is in de bevordering of positie van niet-westerse allochtonen op de arbeidsmarkt. In deze publicatie wordt bijzondere aandacht geschonken aan de doelgroepen van de stimuleringsprojecten etnische minderheden van de Nederlandse overheid. Deze editie bevat waar mogelijk specifieke gegevens over allochtonen, niet-westerse allochtonen en autochtonen uit Nederland. Nieuw in deze uitgave, vergeleken met de evaluaties van de stimuleringsprojecten die uitgevoerd zijn door researchbureau Regioplan, zijn de kerncijfers: arbeidsdeelname, arbeidskansen en werkloosheid. Deze kerncijfers worden vervolgens vergeleken met de reeds eerder gepubliceerde resultaten van de stimuleringsprojecten.

De publicatie is samengesteld op verzoek van de heer F. Coenen, docent Beleidspracticum van de Universiteit Twente. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft meer in huis aan cijfers over (niet-westerse) Allochtonen dan in deze publicatie is opgenomen. Alle informatie kunt u kosteloos vinden in de statistische database StatLine op de uitgebreide website van het CBS (www.cbs.nl).

Aryan van de Maat

Universiteit Twente

Enschede, februari 2004.

Voorwoord *

1 Inleiding *

2 Resultaten: Stimuleringsprojecten voor Allochtone Groepen *

3 Verklaring Effectiviteit: Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen *

4 Eindoordeel *

Bijlage 1 doel-middel-schema *

Literatuur *

Voor u ligt het rapport Deelname van allochtonen op de arbeidsmarkt; beleidsevaluatie omtrent de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen (SPAG) 1997-2001. Dit rapport is samengesteld door A. (Aryan) van de Maat, student van de opleiding Bestuurskunde (Major Publiek management) van de Universiteit Twente, in het kader van de module Practicum Beleidsanalyse.

In rap tempo verkleuren de grote en middelgrote steden in Nederland. Dat wil zeggen dat het aantal allochtone ingezetenen toeneemt. Op dit moment bestaat bijvoorbeeld circa 15 procent van de inwoners van een gemiddelde Nederlandse stad uit niet-westerse allochtonen. Naar alle waarschijnlijkheid zal deze groep in het jaar 2010 tot ongeveer 20 procent van de plaatselijke bevolking gestegen zijn. De werkloosheid is onder etnische minderheden tegenwoordig nog steeds aanzienlijk hoger dan onder autochtonen in Nederland. Volgens dagblad De Telegraaf (dinsdag 29 januari 2004) is de werkloosheid onder de Turken en Marokkanen ruim viereneenhalf keer zo hoog als die onder Nederlanders. Zo bleek ook dat Antillianen vier keer zo veel dan autochtonen, en in mindere mate Surinamers met ruim tien procent van de beroepsbevolking massaal zonder een baan zitten. Toch is over de jaren heen er volgens De Telegraaf wel een kleine stijging te zien in de netto arbeidsdeelname onder deze niet-westerse allochtonen.

Niet-westerse allochtone schoolverlaters, al dan niet met diploma, hebben een vaak achtergestelde positie wat betreft kansen op werk ten aanzien van autochtone schoolverlaters. Er werken immers relatief meer niet-westerse allochtone schoolverlaters in sectoren waarin laaggeschoolde arbeid wordt verricht dan autochtone schoolverlaters. In het algemeen is er door verschillende auteurs een causaal verband aangegeven tussen aan de ene kant het opleidingsniveau en sociale positie van de niet-westerse allochtone schoolverlaters, en aan de andere kant de kans op de arbeidsmarkt (arbeidsdeelname) voor niet-westerse allochtone schoolverlaters in Nederland.

Om meer etnische minderheden aan een baan te helpen, werd aanvullend beleid gevoerd onder de titel Wet Samen. Een belangrijke doelstelling van het kabinet is de verhoging van de arbeidsdeelname van etnische minderheden. Zowel om de algemene arbeidsparticipatie in Nederland te verhogen als om de integratie van etnische minderheden te bevorderen. Arbeid is namelijk van groot belang voor de integratie van etnische minderheden in Nederland. Om de integratie van niet-westerse allochtonen te bevorderen heeft het Ministerie van SZW in 1994 allereerst geld vrijgemaakt voor de subsidiëring van stimuleringsprojecten voor Antilliaanse en Arubaanse jongeren (AA-projecten). Omdat nog onvoldoende sprake was van implementatie van de ontwikkelde werkwijzen is in 1997 besloten de looptijd van de stimuleringsprojecten met 3 jaren te verlengen. Ook bij het opstellen van de Voortgangsrapportage Armoede in 1997 bleek de omvang van de werkloosheid onder etnische minderheden ruim drie keer zo hoog als onder de rest van de beroepsbevolking. Daarbij bleek ook de positie van Turkse en Marokkaanse jongeren op de arbeidsmarkt het minst gunstig. Tegelijkertijd bleek dat de reguliere instrumenten om werkloze jongeren te laten deelnemen aan scholing en werk onvoldoende aansloten op de problemen van allochtone jongeren. Er was sprake van relatief grote voortijdige uitval onder allochtone jongeren en reguliere instrumenten bleken de jongeren moeizaam te bereiken.

Deze ontwikkeling was voor het Ministerie van SZW reden om vanaf 1998 drie jaar lang financiële steun te bieden aan stimuleringsprojecten voor Turkse en Marokkaanse jongeren (TM-projecten). Naar aanleiding van de motie Melkert tijdens het integratiedebat minderheden op 20 april 2000, is besloten de goedlopende stimuleringsprojecten opnieuw met drie jaar te verlengen. Naast verlenging van de lopende projecten, was ook nadrukkelijk verbreding van de projecten en de inzet van de stimuleringsmaatregel een feit. De projecten konden zich verbreden naar andere etnische minderheden en de leeftijdsgrens (voorheen jongeren in de leeftijd van 18 tot en met 30 jaar) werd losgelaten. Op dit moment ontvangen 28 gemeenten in het kader van de SPAG maatregel een financiële bijdrage.

De doelstellingen van de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen volgen de centrale doelstelling van het kabinet en geven een bijdrage aan een verhoging van de arbeidsdeelname van etnische minderheden die het kabinet beoogt. De Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen kent een aantal doelstellingen, waarvan de hoofddoelstelling in dit rapport wordt geëvalueerd:

De Doelgroep van de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen bestaat uit:

• Leeftijd 16-18 jaar: voortijdig schoolverlaters;
• Leeftijd 18-65 jaar: uitkeringsgerechtigden (art. 1.1.d WIW);
• Leeftijd 40-65 jaar: uitkeringsgerechtigden met een WAO uitkering;
• Niet-uitkeringsgerechtigde allochtone vrouwen; en
• Personen zonder reguliere middelen van bestaan.

Aangezien tijdens het integratiedebat minderheden op 20 april 2000 is besloten de (goedlopende) stimuleringsprojecten opnieuw met drie jaar te verlengen, kan het eind van jaar 2001 als afsluitende periode voor de evaluatie van de stimuleringsprojecten gezien worden. Alvorens er een motie wordt ingediend waarin wel eens om een parlementair onderzoek naar het gevoerde stimuleringsbeleid met oog op niet-westerse Allochtone groepen (stimuleringsprojecten) gevraagd kan worden, wordt er binnen deze rapportage alvast een beleidsanalyse (evaluatie) uitgevoerd naar de behaalde resultaten omtrent het steeds volgens het kabinet goedlopende stimuleringsbeleid voor de periode 1997 tot en met 2001.

"If you dont measure results, you cant tell success from failure. If you cant see success, you cant reward it. If you cant reward success, you are probably rewarding failure."

Het meten van prestaties zouden we op dezelfde manier kunnen omschrijven als bovenstaande zoektocht naar belonen van succes. Wat moet ik meten? Dat hangt er vanaf wat je ermee wilt. Uit de verschillende publicaties en debatten over meting komt het onderscheid naar voren tussen prestatiemeting en doelbereiking (evaluatieonderzoek). Bij prestatiemeting ligt de nadruk op input, proces en output, terwijl bij evaluatieonderzoek de relatie tussen beleid en beleidsuitkomsten en effecten centraal staat.

Binnen deze rapportage worden daarom twee aspecten (twee kernbegrippen bij beleidsevaluatie) centraal gesteld. De doelbereiking: de mate waarin een doelstelling van beleid, al dan niet dankzij de inzet van beleidsinstrumenten, wordt gerealiseerd. En, doeltreffendheid (effectiviteit): de mate waarin een doelstelling van beleid dankzij de ingezette beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd. De prestatiemeting zou een beeld moeten geven van het bereikte doel. De bovengenoemde beleidsdoelstellingen zijn niet altijd even duidelijk. Daarom is het belangrijk om een Quickscan uit te voeren en daaraan concrete indicatoren per beoogde doelstellingen te gebruiken.

Het onderzoek (evaluatie) wat binnen deze rapportage plaats vind is een evaluatieonderzoek ex post: een systematisch onderzoek naar de effecten van bestaand beleid, de wijze waarop beleid wordt uitgevoerd en de kwaliteit van geleverde diensten (projecten).

Middels een Quickscan wordt een beeld geschetst van de bestaande toestand van de Stimuleringsprojecten Allochtone Jongeren en wat de opgave was in relatie tot de beleidsdoelstelling. Hierbij komen vragen aan de orde als: hoeveel instromers zijn er, hoeveel mensen zijn er uitgestroomd (uitval), hoeveel zijn er ingestroomd in het onderwijs, en hoeveel niet-westerse allochtonen hebben een baan? Wat is de aard van de in- en uitstroom en welke rol speelde de stimuleringsprojecten hierin?

De Stimuleringsprojecten voor Allochtone Groepen zijn tot op heden in drie tijdsperiodes uitgevoerd: een eerste tijdsperiode van negen projecten tussen 1994 en 1997, een tweede tijdsperiode van eenentwintig projecten tussen 1997 tot 2001, en een derde tijdsperiode van in totaal zon negenendertig projecten tussen 2001 tot 2004. Binnen dit rapport wordt de tijdsperiode 1997 tot 2001 gebruikt voor de eindevaluatie. Het eerste tijdsvak is binnen dit rapport niet aangehaald, omdat het hier ging om een pioniersfase met veel storende factoren.

Ten behoeve van evaluatie dienen de input-, output- en effectindicatoren te worden geoperationaliseerd in meetbare grootheden, de zogenoemde prestatiegegevens ofwel indicatoren. Bij het benoemen van deze gegevens lopen we in evaluatieonderzoek regelmatig tegen inhoudelijke en structurele problemen aan. Inhoudelijk gezien kan het moeilijk zo niet onmogelijk zijn doelen en effecten in meetbare prestatie-indicatoren te operationaliseren.

De belangrijkste (hoofd)doelstelling van de stimuleringsprojecten is geoperationaliseerd met de kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren (meetinstrumenten). Er zijn de volgende indicatoren gebruikt binnen dit evaluatierapport:

• Bereik, ofwel instroom : Het aantal niet-westerse Allochtone werklozen die

• Uitval / uitstroom : Aantal niet-westerse Allochtone werklozen die niet meer

• Arbeidsdeelname : Het aantal niet-westerse Allochtonen die

• Arbeidskansen : De kans die niet-westerse allochtone werklozen maken

• Werkloosheid : Het aantal niet-westerse Allochtonen die werkloos zijn

in de periode 1997 tot 2001.

Binnen het evaluatieonderzoek worden twee controle groepen gehanteerd: de groep Allochtonen en de groep Autochtonen in Nederland.

De doelstelling van het rapport is het in kaart brengen van de mate en de wijze waarop de stimuleringsprojecten van niet-westerse Allochtone Groepen hun gestelde doelstelling realiseren. Met andere worden, het rapport tracht zowel inzicht te bieden in de inhoud en de effectiviteit van de Stimuleringsprojecten alsmede de succes- en faalfactoren van deze stimuleringsprojecten te identificeren.

Het evaluatieonderzoek gedurende de periode 1997 tot 2004 bestond uit een beschrijvende en exploratievee beleidsanalyse en een kwantitatieve en kwalitatieve dataverzameling. Allereerst is er een plan voor de evaluatie gemaakt. Bij de uitvoering van de evaluatie worden vier hoofdfasen doorlopen:

1. prestatie-indicatoren definiëren;
2. gegevens verzamelen;
3. gegevens analyseren; en
4. bevindingen rapporteren en presenteren.

Hierbij wordt af en toe naar verschillende praktijkvoorbeelden verwezen.

In deze rapportage is er zoals reeds is aangeven een beleidsanalyse uitgevoerd met betrekking tot de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen. Binnen de rapportage zal de deelname van allochtonen op de arbeidsmarkt centraal staan. Daartoe heeft de volgende probleemstelling als basis gediend: In hoeverre zijn de stimuleringsprojecten (stimuleringsbeleid SPAG), gegeven hun gestelde doelstelling, als succesvol te kwalificeren?

In februari 2004 heeft de auteur een rapportage uitgebracht waarin de volgende onderzoeksvragen ten grondslag hebben gelegen aan de inhoud van dat rapport.

• Doelbereiking:

• Wat is de mate van het behalen van de (beoogde) gestelde doelen?
• Is er is er na de afronding van de stimuleringsprojecten (periode van 1997 tot 2001) sprake van een verbeterde doorstroom van etnische minderheden naar werk?

• Effectiviteitmeting:

• Zijn de beoogde effecten in de praktijk middels het beleid SPAG gerealiseerd?
• Wat is de mate van effectiviteit van het SPAG-beleid?

• Hoeveel niet-westerse allochtone werklozen namen deel (aantal instromers) aan de stimuleringsprojecten in de periode van 1997 tot 2001?
• Hoeveel niet-westerse allochtone deelnemers namen uiteindelijk niet meer deel (aantal uitstromers) aan de stimuleringsprojecten in de periode van 1997 tot 2001?
• Hoeveel niet-westerse allochtonen hebben een baan (gevonden) op de arbeidsmarkt in de periode van 1997 tot 2001?
• Met welke trends qua arbeidsdeelname, arbeidskansen, en werkloosheid heeft Nederland te maken?
• Welke verklaringen kunnen gegeven worden voor de vastgestelde effectiviteit van het beleid?
• Welke conclusies kunnen er getrokken worden naar aanleiding bovengenoemde vragen?
• Welke aanbevelingen kunnen er ten aanzien van de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen aangedragen worden?

Elke onderzoeksvraag is verder nogmaals aan het begin van de desbetreffende paragraaf opgenomen waar getracht wordt een antwoord op deze vraag te geven.

Het rapport Deelname van allochtonen op de arbeidsmarkt; Beleidsevaluatie omtrent de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen (SPAG) anno 2004 bestaat uit eigenlijk uit twee delen (en vier hoofdstukken). In het eerste deel van het rapport wordt aandacht besteed aan de doelbereiking van Stimuleringsprojecten voor Turken en Marokkanen Jongeren (waaronder TM-jongeren) en Antillianen en Arubanen (waaronder AA-jongeren). Het tweede deel van het rapport gaat in op de mate van effectiviteit van de stimuleringsprojecten met oog op de beoogde doelstellingen. Het laatste deel geeft een oordeel over de doelbereiking, de mate van effectiviteitmeting en de verklaring van de effectiviteit van deze Stimuleringsprojecten. Het laatste hoofdstuk sluit af met conclusies en aanbevelingen.

In dit hoofdstuk zal in het algemeen gekeken worden naar de centrale maatschappelijke ontwikkelingen. Er wordt een beschrijving gegeven van de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen en de daarmee samenhangende ontwikkelingen. Vervolgens worden de doelstellingen van het beleid (doelbereiking) van de Stimuleringsprojecten voor de groep Turkse en Marokkaanse Jongeren en voor de groep Antilliaanse en Arubaanse geëvalueerd. Als er dan in geslaagd is het beleidsprogramma en haar doelstellingen te evalueren, wordt de effectiviteit van het beleid gemeten. Met andere woorden: de auteur stelt zich de vraag in hoeverre een beleidsdoel is bereikt en wat de bijdrage van het beleid daaraan is geweest.

Er wordt bezien in hoeverre de projecten de zelf geformuleerde instroom- en uitstroomtaakstellingen hebben weten te realiseren. Vervolgens wordt het bereik afgezet tegen globale schattingen omtrent de omvang van de doelgroep. Ten slotte worden de kenmerken van de deelnemers nader beken. De auteur heeft geprobeerd om in dit hoofdstuk een antwoord te geven op de volgende vragen:

• Wat is de mate van het behalen van de (beoogde) gestelde doelen?
• Is er is er na de afronding van de stimuleringsprojecten (periode van 1997 tot 2001) sprake van een verbeterde doorstroom van etnische minderheden naar werk?
• Zijn de beoogde effecten in de praktijk middels het beleid SPAG gerealiseerd?
• Wat is de mate van effectiviteit van het SPAG-beleid?

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wil middels de Stimuleringsprojectten Allochtone Groepen, waar de Stimuleringsprojecten voor Turkse en Marokkaanse Jongeren (TM-jongeren) en de Stimuleringsprojecten voor Antilliaanse en Arubaanse Jongeren (AA-jongeren) onder vallen, gemeenten stimuleren tot een projectmatige aanpak van de werkloosheidsproblematiek onder niet-westerse allochtonen, als aanvulling op de sluitende aanpak van het arbeidsmarktbeleid. Deze twee stimuleringsprojecten richten zich op activering en begeleiding naar wek of scholing en beogen de aansluiting van allochtonen bij reguliere scholings- en arbeidsvoorzieningsinstellingen te verbeteren en het gemeentelijke instrumentarium te vervolmaken. Volgens het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn actieve participatie, integratie en de eigen verantwoordelijkheid daarvoor te (her)nemen competenties die de multiculturele samenleving bevorderen. De door SPAG-projecten ontwikkelde methodieken dragen hier in elk geval volgens haar aan bij. Deze ontwikkelde methodieken in de SPAG-projecten worden gehanteerd voor het primaire proces van het dienstverleningsconcept (instroom, doorstroom / uitstroom en uitval).

In de projecten wordt jongeren een reïntegratietraject aangeboden en vindt individuele begeleiding plaats. De eerste taak van de projecten was om jongeren, die tot dan toe meestal buiten het beeld van reguliere instellingen waren geweest, te bereiken. Om de deelnemers te werven gingen de projectmedewerkers naar zogenaamde vindplaatsen of organiseerden zelf activiteiten (bijvoorbeeld sport, muziek of feesten) om met de Allochtone doelgroep in contact te kunnen komen. Toekomstige deelnemers werken actief benaderd om deel te nemen aan het project, en naarmate de projecten bekender werden was er een spontane instroom als gevolg. De projecten ontwikkelde methoden om de deelnemers voor te bereiden op uitstroom naar werk of reguliere scholing. Activiteiten en cursussen werden in het kader van de stimuleringsprojecten georganiseerd en er werd veel individuele hulpverlening aangeboden.

Een tweede taak was tenslotte dus ook om methoden te ontwikkelen die de uitstroom naar de arbeidsmarkt moest gaan bevorderen. Deze twee taken van de stimuleringsprojecten kunnen ook als twee tranches worden gezien binnen de periode tot 2004. Immers de eerste taak ofwel eerste tranche legde vooral nadruk op (individuele) hulpverlening / begeleiding en daarbij was de nadruk op de uitstroom naar de arbeidsmarkt klein. De overdracht van deelnemers naar reguliere instellingen gericht op scholing en arbeidsmarkt liet veelal te wensen over. Binnen tweede tranche verschoof het accent van voornamelijk hulpverlening meer naar het primair toeleiding naar wek en reguliere scholing (het uiteindelijke hoofddoel van minderhedenbeleid en integratie).

De projecten zijn uiteindelijk verlengd tot 2004. Dertig gemeenten hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Minister Vermeend heeft hiervoor 24 miljoen gulden uitgetrokken. In veel nieuwe projecten zijn leeftijdgrenzen en doelgroep zelfs verbreed, bijvoorbeeld met ex-vluchtelingen (met name Somaliërs), allochtone vrouwen in de bijstand en gedeeltelijk arbeidsongeschikte oudere allochtonen.

De kern van de stimuleringsprojecten bestaat uit het bieden van maatwerk en een intensieve aanpak van het begin tot het eind: bij werving, het activiteitenaanbod en de begeleiding van de allochtone doelgroep. In de verschillende deelnemende gemeenten in Nederland is op verschillende manieren vormgegeven aan de stimuleringsprojecten. Afhankelijk van de lokale context en het gemeentelijke ambitieniveau is de doelgroep nader afgebakend, zijn concrete kwantitatieve taakstellingen geformuleerd en is de organisatie van de projecten opgezet. Delen van deze projecten hebben een duidelijke relatie met de gemeentelijke sociale dienst, een WiW-organisatie, een welzijnsinstellingen of het arbeidsbureau. In alle gevallen bleek dat er concreet is gewerkt aan het opbouwen van een vruchtbare samenwerking tussen project en reguliere instellingen.

De stimuleringsprojecten proberen optimaal en tijdig in te spelen op specifieke problemen (beschreven in paragraaf 2.3.2) van de Turkse-, Marokkaanse-, Antilliaanse-, en Arubaanse jongeren. In deze context zou de gehanteerde methode van de stimuleringsprojecten gezien kunnen worden als een vorm van integrale trajectbegeleiding of casemanagement, maar dan intensief en toegespitst op de situatie van de niet-westerse Allochtone jongeren.

In Nederland zorgt de groep niet-westerse Allochtonen voor een groot deel van de groei van de Nederlandse bevolking. Tussen 1995 en 2003 is hun aantal met 490.000 gegroeid, terwijl in dezelfde periode de totale bevolking met 770.000 toenam. De grootste groepen niet-westerse Allochtonen vormen nog altijd de groep Turken en Marokkanen (635.000), en de groep Antillianen en Arubanen (130.000). De groep Antillianen en Arubanen stijgt nog steeds door hoge immigratiecijfers. In Nederland zijn er tussen 1997 en 2004 zon 14 procent van de niet-westerse Allochtonen werkloos en hebben zon 46 procent een (deeltijd) baan.

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelde in het jaar 1994 in eerste instantie subsidie beschikbaar voor de Stimuleringsprojecten met als doelgroep de werkloze Turkse en Marokkaanse jongeren, en de werkloze Arubaanse en Antilliaanse jongeren in de leeftijd van 18 tot 30 jaar met een uitkering of zonder uitkering (maar dan met onvoldoende financiële middelen om in het eigen levensonderhoud te voorzien). Na verloop van tijd bleek de situatie op de arbeidsmarkt, waar allereerst sprake was van een hoge werkloosheid onder Turkse en Marokkaanse jongeren, te veranderen. Deze jongeren leken toch op eigen kracht werk te vinden. Daarnaast was er een tegenvallende instroom onder de oorspronkelijke doelgroep geconstateerd. Zodoende werd de doelgroep, aangezien niet exact duidelijk was hoe groot de doelgroep was, verbreed naar 16-18 jarigen. Ook op andere plaatsen hebben de projecten hun doelgroepen verbreed. De uitbreiding naar partners van uitkeringsgerechtigden, de vrouwen (de projecten richtten zich voorheen alleen op het mannelijke geslacht) en deelnemers uit andere gemeenten. De doelgroep van de Stimuleringsprojecten Turkse en Marokkaanse jongeren bestond zodoende uit de voortijdig schoolverlaters in de leeftijd van 16 tot 18 jaar, de uitkeringsgerechtigden in de leeftijd van 18 tot 65 jaar, de uitkeringsgerechtigden met een WAO uitkering die in de leeftijd van 40 tot 65 jaar, de niet-uitkeringsgerechtigde allochtone vrouwen; en personen zonder reguliere middelen van bestaan. Met oog op deze uitbreiding wordt daarom verder in het rapport gesproken van niet-westerse allochtonen in plaats van allochtone jongeren.

Nederland had in de jaren 60 en 70 te maken met grote hoeveelheden toestromende gastarbeiders en overige nieuwkomers. Er was in Nederland destijds sprake van een krapte op de arbeidsmarkt die getracht werd met deze gastarbeiders op te vullen. Na de komst van deze gastarbeiders die voornamelijk uit Turkije en Marokko kwamen, kwamen vaak ook hun gezinnen naar Nederland. Tevens kende Nederland in die tijd een grote toestroom van bewoners uit (voormalige) koloniën, de Nederlandse Antillen en Suriname. Tijdens de jaren 80 werd door de Nederlandse overheid erkend, dat de integratie van deze migranten meer aandacht verdiende. De hedendaagse media laat zien dat deze aandacht nog steeds zeer gewenst is, maar weinig tot zijn recht is gekomen. In Nederland is een tweedeling langs etnische lijnen waar te nemen. Het betreft hier een tweedeling waarbij maatschappelijke en culturele tegenstellingen tussen niet-westerse allochtonen versus autochtonen bestaan.

Onze huidige Minister-president Balkenende durfde in de voorlaatste verkiezingen tijdens een uitzending van Nova te stellen dat van de integratie van deze migranten tot nu toe nog te weinig van de grond is gekomen en dat de multiculturele samenleving vaak een utopie is gebleken. Met name wat de arbeidsparticipatie van deze niet-westerse allochtonen betreft, hebben zij te maken met een sterke achterstandspositie ten opzichte van autochtonen. Het opleidingsniveau, de positie binnen het onderwijs en de situatie van de niet-westerse allochtonen zijn uiteindelijk bepalende kenmerken van de positie van de niet-westerse allochtone schoolverlaters in de Nederlandse samenleving en dus op de arbeidsmarkt.

De Stimuleringsprojecten hebben in de context tot doel jongeren van allochtone afkomst beter voor te bereiden op de arbeidsmarkt. De deelnemers zijn over het algemeen laag opgeleid en veelal langdurig werkloos. Vaak zijn er problemen met de Nederlandse taal, hebben ze schulden en is er in een aantal gevallen sprake van een justitieel verleden.

Zoals reeds is gezegd wordt er in dit rapport de Ex Post evaluatiemethode gehanteerd. De Ex post evaluatie is evaluatie achteraf van uitgevoerd beleid (het beoordelen van de inhoud, uitvoering, prestaties en effecten van gevoerd beleid). De plaats in het beleidsproces is hieronder weergegeven. Ex post beleidsevaluatie dient er primair toe om de effecten van uitgevoerd beleid vast te stellen, deze te vergelijken met de oorspronkelijke doelstellingen van het beleid en om deze verworven kennis te gebruiken voor bijstelling, beëindiging, voortzetting van het beleid dan wel bij totstandkoming van nieuw beleid.

De vraag die zich opwerpt is of de effectiviteit van het beleid (projecten) wel vast te stellen is. Het antwoord daarop is 'ja'. De zogenoemde beleidstheorie vormt de veronderstelde relatie tussen de in te zetten middelen (projecten: trajecten) en de beoogde doelstelling (het bevorderen van de doorstroom naar werk). Dit zou een uitgangspunt voor de stimuleringsprojecten en de evaluatie daarvan moeten zijn. Deze theorie is jammer genoeg niet expliciet doordacht door de beleidsmakers van de stimuleringsprojecten voor Allochtone Groepen. Zelfs al zou dit wel het geval zij dan raakt de theorie gedurende het beleidsproces geleidelijk op de achtergrond. De auteur heeft daarom gekozen om te beginnen met de reconstructie ervan. De gestelde hoofddoelstelling en de haalbaarheid zal allereerst ter discussie worden gesteld alvorens verder te gaan met het meten van de effectiviteit van het beleid. De beleidstheorie vormt in deze rapportage de basis voor het evaluatieonderzoek. Immers, deze theorie bestaat uit een aantal hypothesen over de wijze waarop de gestelde doelen moeten worden bereikt. De auteur vraagt daarom niet alleen of de doelen zijn bereikt, maar ook of de uitvoering is verlopen zoals voorzien, welke knelpunten zijn opgetreden, wat de best practices zijn enzovoort.

Allereerst zal de vraag of er sprake is van doelbereiking worden beantwoord, vervolgens zal in paragraaf 2.6 verder worden gegaan met de effectiviteitmeting.

De hoofddoelstelling, het bevorderen van de doorstroom van etnische minderheden naar werk, laat zich moeilijk operationaliseren in meetbare grootheden, de zogenoemde prestatiegegevens ofwel indicatoren. Bij het benoemen van deze gegevens liep het evaluatieonderzoek regelmatig tegen inhoudelijke en structurele problemen aan. Immers, inhoudelijk gezien kan het moeilijk zo niet in deze context door de beleidsmakers bijna onmogelijk gemaakt de hoofddoelstelling en effecten in meetbare prestatie-indicatoren te operationaliseren.

In het zogenoemde rationele beleidsmodel worden beleidsformulering en -uitvoering gezien als een rationeel proces. Op basis van volledige informatie is op voorhand door de beleidsmakers van de stimuleringsprojecten beleidsdoelen geformuleerd. Ten tijde van het opstellen van de hoofddoelstelling is er niet stap voor stap op controleerbare wijze gewerkt aan de realisatie daarvan. Het model: input proces output (prestaties) outcome (effect) laat ook zien dat de beleidsmakers hebben verzuimd de hoofddoelstelling in meetbare termen te definiëren. Immers de beoogde effecten ofwel de te behalen prestaties zijn niet concreet geformuleerd en zodoende slecht te evalueren in termen van doelbereiking.

Binnen deze rapportage komt de auteur dan ook tot zijn verassing verrassing tot het inzicht dat gegevens waarvan hij verondersteld had dat deze dienstig zouden kunnen zijn voor de monitoring en/of evaluatie in meer of mindere mate onbruikbaar blijken. Dit is overigens niet geheel vreemd binnen beleidsevaluatie, omdat de gegevens vaak sturingsgegevens zijn gericht op procesbeheersing. Daar komt nog bij dat als gevolg van de al eerder gememoreerde betrokkenheid in het beleidsproces van meerdere actoren met al dan niet eigen doelstellingen, prestatiegegevens zich niet alleen in verschillende bestanden bevinden, maar ook op verschillende manieren zijn gedefinieerd en worden onderhouden. Gevolg is dat gegevens vanwege technische, inhoudelijke en/of kwaliteitsverschillen niet zijn te koppelen. Andere ervaringen zijn dat betrokken actoren en beleidsmaker niet bereid zijn hun gegevens beschikbaar te stellen, en dat de hoofddoelstelling zodoende zo wordt gedefinieerd dat de systemen van prestatiemetingen weinig kunnen meten en uiteindelijk beoordelen. De beleidsmakers hebben voor een hoofddoelstelling gekozen die redelijk abstract is gedefinieerd zodat men bijna geen risico loopt dat deze doelstelling van de stimuleringsprojecten niet behaald zou worden. In deze context en met de abstracte en ruim geformuleerde hoofddoelstelling van de SPAG- projecten zou er binnen deze rapportage gesproken dienen te worden van een succesvolle doelbereiking. Immers, door het in de praktijk brengen van de stimuleringsprojecten middels trajecten, opleidingen en cursussen zal er enigszins altijd wel sprake zijn van een bevordering van de doorstroom van etnische minderheden naar werk.

Toch mag deze doelstelling uiteraard wel ter discussie gesteld worden aangezien bijvoorbeeld het bereik en het effect van dit beleid (SPAG) zo klein is.

Om een correcte evaluatie uit te kunnen voeren is het van belang dat beleidsmakers aan een aantal vereisten voldoen. Allereerst dient er een heldere definitie van prestatie-indicatoren in de doelstelling verwerkt te zijn. De hoofddoelstelling van de SPAG-projecten mist een duidelijk gedefinieerde prestatie-indicator in zijn formulering, hierdoor wordt deze doelstelling niet makkelijk begrepen door de mensen (evaluators) die ermee moeten werken. Bovendien is het voor iedereen die in de evaluatie van de stimuleringsprojecten geïnteresseerd is niet echt duidelijker welk effect de acties van de projecten hebben op de resultaten van de prestatie-indicator. Er dient zodoende dus een duidelijke relatie van prestatie-indicator met beoogde resultaten aanwezig te zijn. De relatie tussen resultaten op prestatie-indicatoren en de daadwerkelijke behaalde resultaten van de stimuleringsprojecten is zodoende te vaag en moeilijk te kwantificeren. De beleidsmaker hebben hun aandacht vooral gericht op de zachtere en makkelijk te behalen resultaten. De zachtere indicatoren (zoals bevorderen van doorstroom en vergroting van het bereik) worden op deze manier naar voren gehaald. Dit wordt vaak door beleidsmakers gedaan om risicos zoals het niet bereiken van doelbereiking en de daarbij horende politieke verantwoording te vermijden. Deze indicatoren zijn echter wel van wezenlijk belang voor de continuïteit van de stimuleringsprojecten en de beoordeling van de resultaten: ze zijn een indicatie van toekomstig succes.

In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de gehanteerde werkwijzen in de stimuleringsprojecten met betrekking tot de instroom (het bereik; werven van deelnemers), en de uitstroom (uitval: wel of niet afronden van de trajecten). Vervolgens zal gekeken worden of de landelijke doelstelling middels SPAG zijn behaald (effect heeft gehad) met oog op de arbeidsdeelname door de niet-westerse Allochtone doelgroep. Per onderwerp zal eerst in kwantitatieve termen ingegaan worden op de behaalde resultaten en vervolgens een koppeling worden gemaakt met de landelijke SPAG-doelstelling.

Zoals in paragraaf 1.2 te lezen is hebben de stimuleringsprojecten de hoofddoelstelling het bevorderen van de doorstroom van Allochtone Groepen, beoogd .

Tijdens de eerste meting na het van start gaan van de stimuleringsprojecten bleek dat in december 1998 er 344 Turkse en Marokkaanse jongeren hebben deelgenomen aan de projecten. Bij metingen in februari 2001 bleek zelfs dat het aantal Turkse en Marokkaanse deelnemers tussen 1998 en 2000 ruim tot 2.507 jongeren was toegenomen.

Om een beeld te kunnen geven van het bereik van de stimuleringsprojecten is er een schatting gemaakt van het percentage dat is bereikt ten aanzien van de doelgroep ofwel aantal Turkse en Marokkaanse werklozen van het totaal deelnemende gemeenten. De doelgroep Turken en Marokkanen (jaartal 1998) is hierbij als uitgangspunt genomen. Ten aanzien van de Turkse doelgroep die wordt benaderd in zon acht gemeenten kan op basis van de onderstaande tabel (tabel I) gezegd worden dat er gemiddeld maar zon 45 procent van de Turkse werklozen in de gemeente is bereikt. Daarbij kan wel opgemerkt worden dat de gemeente Doesburg met haar kleine groep werklozen buiten beschouwing is gelaten aangezien dit een vertekend beeld kan geven en het percentage naar 68 procent (bereik) zou brengen.

Gemeente	Aantal Turkse Inwoners	Geschat aantal werklozen (1998)	Aantal deelnemers in het project	Bereik in percentage (%)
Almelo (ov)	4.880	272	137	50 %
Arnhem (gld)	6.050	337	106	31 %
Deventer (ov)	5.015	287	203	71 %
Doesburg (gld)	735	39	89	230 %
Einhoven (n-b)	7.045	401	86	21 %
Enschede (ov)	7.165	404	19	5 %
Leerdam (z-h)	1.475	85	94	111 %
Zaanstad (n-h)	8.135	432	127	29 %
TOTAAL (excl. Doesburg)	39.765	2.218	772	45 %

Ten aanzien van de Marokkaanse doelgroep (werklozen) in de negen deelnemende gemeenten kan opgemerkt worden uit tabel II dat er maar zon 48 procent is bereikt. Ook zien we hier weer een percentage bereik dat onder de helft van de doelgroep (allochtone werklozen) ligt.

Indien de cijfers van de gemeenten (Rotterdam, s-Gravenhage, Amsterdam en Utrecht) die beide doelgroepen samen trachten te benaderen (Turken en Marokkanen) bekeken worden dan valt op dat het gemiddelde bereik veel lager ligt. Binnen deze gemeenten worden van de Turkse doelgroep (werklozen) maar zon 7 procent bereikt en van de Marokkaanse werklozen in de gemeenten zon 8 procent. Deze projecten in de grotere gemeenten hebben een beduidend minder groot bereik dan de stimuleringsprojecten die zich op één van de beide doelgroepen hebben gericht. De belangrijkste verklaring hiervoor zou kunnen liggen in het feit dat de projecten (en qua menskracht ook niet toegerust) niet waren opgezet om de hele gemeente te bestrijken.

Voorzichtig kan nu al gesteld worden dat de stimuleringsprojecten voor Turken en Marokkanen in de deelnemende gemeenten het moeilijk hebben om haar doelgroep te bereiken. Immers bij zowel de Turkse als Marokkaanse doelgroep wordt minder dan de helft van de werklozen binnen de gemeente bereikt.

Gemeente	Aantal Marokkaanse Inwoners	Geschat aantal werklozen (1998)	Aantal deelnemers in het project	Bereik in percentage (%)
Breda (n-b)	3.530	221	104	47 %
Culenborg (gkd)	1.475	93	57	62 %
Gouda (z-h)	4.995	305	63	21 %
Haarlem (n-h)	2.950	176	104	59 %
Halderberge (n-b)	755	47	44	93 %
s-Hertogenbosch (n-b)	3.075	192	31	16 %
Leiden (z-h)	3.710	226	56	25 %
Schoonhoven (z-h)	560	34	21	61 %
Zaltbommel (gld)	520	33	49	150%
TOTAAL (excl. Zatbommel)	34.150	1.294	529	48 %

Na de meting van december 2000 bleek dat er in de periode van 1997 tot eind 2000 in totaal 2.975 Antilliaanse en Arubaanse jongeren zijn ingestroomd in de stimuleringsprojecten. Aangezien er minder gedetailleerde gegevens bekent zijn omtrent het bereik van de projecten ten aanzien van de werkloze doelgroep kan hier alleen opgemerkt worden dat de taakstellingen die de deelnemende gemeenten hadden gesteld in de meeste gevallen is gehaald. Het gemiddelde kwam op zon 98 procent (van de 1.456 deelnemers) te liggen. Jammer genoeg zegt dit weinig over het bereik ten aanzien van de werkloze allochtonen in desbetreffende gemeenten.

Ondanks dat het bereik van de stimuleringsprojecten niet erg groot is, is de inbedding van de groep niet-westerse allochtonen toch van belang gelet op de meerwaarde van de stimuleringsprojecten. Intensieve en persoonlijke aandacht wordt immers geschonken aan allochtone arbeidszoekenden met meervoudige problemen (laag opleidingsniveau, problemen met Nederlandse taal, schulden, huisvestingsproblematiek, alleenstaand moederschap), die zij anders waarschijnlijk niet hadden gekregen. De projecten zijn hierdoor enigszins toch succesvol in het kader van het bereiken van etnische minderheden die niet of moeilijk bereikt worden door het reguliere instrumentarium.

De cijfers rond instroom in de stimuleringsprojecten en de uitstroom naar werk (of uitval: vroegtijdig beëindigen van het traject) bieden een uitgebreid beeld van de achtergronden van de deelnemers en de resultaten die zijn geboekt binnen de stimuleringsprojecten. De stimuleringsprojecten kennen twee groepen: het aantal deelnemers die (alle) geplande trajectonderdelen heeft afgerond en het aantal uitstromers die vroegtijdig zijn afhaakt (waarbij de bemoeienis van de stimuleringsprojecten is beëindigd). Na uitstroom kunnen de (ex)deelnemers gaan werken, deelnemen (instromen) aan regulier onderwijs of geen van deze activiteiten ondernemen.

Van de Turkse en Marokkaanse jongeren was per 1 februari van dit jaar bijna de helft (50 procent) uitgestroomd naar werk of een toeleidingstraject. Zo'n duizend deelnemers zitten nog in de stimuleringsprojecten. Van de 1.143 (47 procent van het aantal deelnemers) deelnemers die succesvol zijn uitgestroomd is zon 66 procent uitgestroomd naar werk. Daarnaast is zon 20 procent doorgestroomd/ uitgestroomd naar regulier onderwijs. Een laatste kleine groep (10 procent) heeft geen activiteiten na het succesvol uitstromen ondernomen. Alhoewel in 47 procent van de gevallen het gaat om succesvol uitstromen hebben de stimuleringsprojecten ook te maken met een (voortijdige) uitval van zon 6 procent, 7 procent die terugvalt in het traject of überhaupt geen traject volgt, en een groep van 9 procent waarvan niets bekend is. Dit is toch een zorgwekkende groep van in totaal 24 procent.

Van 1.731 Antilliaanse en Arubaanse jongeren die tussen 1998 en 2000 deelnamen aan de projecten zijn er 552 (32 procent van de doelgroep) succesvol uitgestroomd, waarvan bijna de helft (41 procent) naar een reguliere baan. Ruim zevenhonderd jongeren nemen nog deel aan het project. Opvallend is wel dat 334 (19 procent van de deelnemers) vroegtijdig afhaakt en niet direct aan andere activiteiten (werk, school, etc.) deelneemt.

Van de 552 deelnemers die zijn uitgestroomd, zijn 292 (41 procent) deelnemers dus uitgestroomd naar werk en 109 (6 procent) naar regulier onderwijs. Van meer dan 1 procent van de (succesvolle) uitstromers is niet bekend wat de vervolg stappen waren. Van de uitstroom voldoet in totaal zon 126 (7 procent) deelnemers niet aan de uitstroomeisen (uitstroom naar werk of onderwijs) en zou zodoende te samen met de onbekende groep ook als negatieve uitstroom (van in totaal 8 procent) aangemerkt kunnen worden. Met andere woorden 22 procent van de uitstroom voldoet uiteindelijk aan de uitstroomeisen en 8 procent voldoet hier niet aan.

Daarnaast is het ook belangrijk om aan te geven dat er naast de voortijdige uitval van 224 deelnemers (19 procent) ook sprake is van 137 (8 procent) deelnemers waarvan niet bekend is wat deze groep nu uitvoerde (deelnemen aan trajecten of al afgevallen?). Deze groepen zouden zodoende samen genomen kunnen worden in een groep van in totaal 27 procent van alle deelnemers die nooit het doel van de stimuleringsprojecten hebben bereikt.

Volgens de eindrapportage van de stimuleringsprojecten voor de genoemde allochtone doelgroepen lijken de projecten te leiden tot een zichtbare verbetering van de arbeidsmarkt en arbeidsmarktkansen voor niet-westerse allochtonen. Uiteraard is het moeilijk om exact te meten of de stimuleringsprojecten haar doelstellingen heeft behaald. In de desbetreffende evaluatierapporten worden veelal taakstellingen beschreven die vervolgens als behaald of succesvol aangemerkt worden. Dit zegt uiteraard weinig over de algemene gestelde doelstellingen en effectiviteit van deze stimuleringsprojecten. Om een goed beeld te kunnen krijgen van het behaalde effect is het gunstig om de geboekte resultaten van de stimuleringsprojecten in termen van succesvol uitstroom naar werk te vergelijken met de trends in termen van arbeidsdeelname, werkloosheid, en kansen op de arbeidsmarkt voor niet-westerse allochtonen in Nederland. Daarbij worden drie controlegroepen niet-westerse allochtonen, allochtonen en autochtonen gehanteerd. Vervolgens wordt ook de trend van niet-westerse allochtone werkzoekende op Europees niveau bekeken.

Alvorens de trends van arbeidsdeelname en onderwijsdeelname vergeleken kunnen worden met de resultaten van de stimuleringsprojecten (SPAG) is het noodzakelijk dat de bevolkingsgroeicijfers over de periode 1997-2001 heen worden geanalyseerd. Indien de populatie niet-westerse allochtonen sterk is gestegen kan er moeilijk een vergelijking worden gemaakt van de resultaten van de stimuleringsprojecten met enerzijds arbeidsdeelname en anderzijds de onderwijsdeelname. Immers indien de populatie is gestegen is het voor de resultaten van de stimuleringsprojecten niet verwonderlijk dat er meer deelname aan de projecten zijn en minder uitstroom naar werk is.

Uit de bovenstaande grafiek (bevolkingsgroei 1996-2002) blijkt dat de groep 1^e generatie niet-westerse allochtonen in de periode 1997-2001 met 12 procent is gestegen. De populatie 2^e generatie niet-westerse allochtonen laat een kleinere stijging van een geschatte 6 procent zien. Het gemiddelde komt dan op zon 9 procent stijging in de populatie van niet-westerse allochtonen in Nederland. In de paragrafen die de trends geven van arbeidsdeelname en onderwijsdeelname en die worden vergeleken met de resultaten (succesvolle uitstroom naar werk en regulier onderwijs) zou rekening gehouden moeten worden met de geschatte 9 procent stijging in de populatie die een vertekend beeld kunnen geven van de werkelijkheid.

De afgelopen jaren is de arbeidsdeelname van zowel autochtonen als niet-westerse allochtonen toegenomen. Zo blijkt uit de onderstaande grafiek (8.2) dat in de periode van 1997 tot eind 2001 de arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen sterker is gestegen dan die van autochtonen en westerse allochtonen. Had in 1996 nog 40 procent van de niet-westerse allochtonen een baan, in 2001 was dat 50 procent.

De gunstige arbeidsmarkt in deze periode heeft ertoe geleid dat de verschillen in arbeidsdeelname tussen autochtonen en allochtonen kleiner werden. De helft van de niet-westerse allochtonen behoorde dus in 2001 tot de werkzame beroepsbevolking. Onder autochtonen was dat bijna zeven op de tien. De afgelopen jaren (van 1995 tot 2001) is de arbeidsdeelname onder niet-westerse allochtonen naar verhouding sneller gestegen.

Alvorens een oordeel te geven wat deze trends ons nu vertellen over de behaalde resultaten is het gunstig om de arbeidspositie (arbeidsdeelname) van de niet-westerse allochtone doelgroep nader te analyseren

Een trend met oog op de arbeidsdeelname die af te lezen is in grafiek 8.3 is dat de arbeidsdeelname van niet-westerse allochtonen lager dan die van allochtonen en vooral lager dan de autochtone groep. Met andere woorden, niet-westerse allochtonen behoren minder vaak tot de werkzame beroepsbevolking dan westerse allochtonen en autochtonen. De helft van de niet-westerse allochtonen had in 2001 werk voor ten minste twaalf uur per week. Binnen deze groep bestaan grote verschillen in de arbeidsdeelname. Ruim vier op de tien Marokkanen heeft een betaalde baan. Ondanks dat de arbeidsdeelname van niet-westerse allochtonen (Marokkanen, Turken, Antillianen en Arubanen) veel lager is dan die van allochtone- en autochtone groepen valt wel op dat de arbeidsdeelname van de niet-westerse allochtonen wel sneller is gestegen. De afgelopen jaren zijn de verschillen in arbeidsdeelname tussen autochtonen en niet-westerse allochtonen kleiner geworden. Had in 1995 nog 37 procent van de niet-westerse allochtonen een baan voor twaalf uur of meer per week, in 2001 was dat toegenomen tot 50 procent. Bij de autochtonen was de stijging minder groot.

Een zeer opvallende groep was de Antilliaanse en Arubaanse jongeren. Deze groep die een grote rol speelt in de stimuleringsprojecten werken minder vaak dan de overige niet-westerse allochtonen. Uit de rapportage Allochtonen in Nederland 2003 van het Centraal Bureau voor de Statistiek bleek dat de arbeidsdeelname onder 1524 jarigen was met 47 procent het hoogst onder autochtonen. Van de allochtonen daarentegen behoorde in 2001 van de westerse allochtone jongeren 42 procent tot de werkzame beroepsbevolking en van de niet-westerse jongeren 31 procent. In tegenstelling tot de andere leeftijdsgroepen bestonden er tussen niet-westers allochtone jongeren geen grote verschillen in arbeidsparticipatie. Van de Turken, Marokkanen en Surinamers in de leeftijd van 1524 jaar had ruim eenderde werk. Alleen de Antilliaanse en Arubaanse jongeren werkten minder vaak. Een kwart van hen had een betaalde baan van twaalf uur of meer per week.

Niet-westerse allochtonen behoren zoals in de bovenstaande context te lezen is minder vaak tot de werkzame beroepsbevolking dan westerse allochtonen en autochtonen. Van de niet-westerse allochtonen heeft immers 48 procent werk. Met oog op de stimuleringsprojecten is het belangrijk om een onderscheidt te maken tussen de groepen niet-westerse allochtonen. In de onderstaande grafiek (6.1) valt vervolgens op dat er grote verschillen in arbeidsparticipatie aanwezig zijn binnen de groep niet-westerse allochtonen.

Zo blijkt dat ruim drie op de tien (33 procent) Marokkanen werkzaam is in een betaalde baan. Het percentage Turken ligt veel hoger met zon 45 procent. Hier blijkt al wel dat de Turkse allochtonen sneller een baan vinden of meer actief naar werk zoeken dan de Marokkaanse doelgroep. De groep Antillianen en Arubanen (55 procent) scoren naast de Surinamers het hoogst onder de groep niet-westerse allochtonen. Voorzichtig kunnen we hier stellen dat de Antillianen en Arubanen makkelijker een baan vinden dan de Turken en Marokkanen. Indien deze veronderstelling wordt gekoppeld aan de resultaten van de stimuleringsprojecten dan valt er op dat de Antillianen en Arubanen die succesvol uitgestroomd zijn naar werk (41 procent) kleiner is dan de resultaten van de stimuleringsprojecten voor Turken en Marokkanen (66 procent).

Deze stimuleringsprojecten zouden tot andere resultaten leiden dan de niet-westerse allochtonen die buiten de projecten om op de markt opereren. Of er direct van succes is te spreken valt nog te bezien, immers de trends die in de bovenstaande tekst zijn genoemd geven aan dat over de periode 1997-2001 er al meer niet-westerse allochtonen een baan hebben gekregen. In grafiek 8.2 valt op dat de lijn sneller stijgt dan bij autochtonen en allochtonen. Dit zou kunnen betekenen dat de niet-westerse allochtonen zonder deel te hebben genomen aan de stimuleringsprojecten in het algemeen ook wel de weg naar de arbeidsmarkt konden vinden.

Een tweede belangrijke trend die ons een beeld kan geven van de ontwikkelingen rondom niet-westerse allochtonen met oog de arbeidsdeelname zou de indicator arbeidskans kunnen zijn. In Rapportage minderheden 1997 is gekeken naar de veronderstelling dat jongeren en volwassenen die in Nederland geboren zijn en/of die hun schoolopleiding in Nederland hebben gevolgd betere arbeidskansen hebben dan diegene die dit niet hebben. Uit dit rapport blijkt overigens dat deze veronderstelling niet waar is. Indien er gekeken wordt naar de arbeidskansen van de groep Turken en Marokkanen en de groep Antillianen Arubanen kan er een voorzichtig oordeel gegeven worden waarom de uitstroomresultaten van de groep Turken en Marokkanen beter (hoger) was dan de groep Antillianen en Arubanen. Zo blijkt tabel II dat de groep Turken en Marokkanen meer kans op een baan hebben dan de groep Antillianen en Arubanen. Dit verklaart mogelijk het verschil in resultaat van de succesvolle uitstroom bij beide stimuleringsprojectgroepen. Immers de stimuleringsprojecten voor de groep Turken en Marokkanen scoorde beter in termen van succesvolle uitstroom naar een baan (66 procent). De groep Antillianen scoorde een kleiner resultaat van 41 porcent succesvolle uitstroom naar een baan. Opvallend is wel dat de 2^e generatie van de groep Antillianen en Arubanen het gemiddelde van de kans op een baan omhoog brengt. De 2^e generatie Antillianen en Arubanen heeft dus meer kans op werk dan haar 1^e generatie.

Doelgroep:	1e Generatie	2e Generatie	Gemiddelde
Antillianen / Arubanen	50 %	81 %	66 %
Turken	75 %	76 %	76 %
Marokkanen	59 %	58 %	59 %

Met oog op kansen op een baan zou gesteld mogen worden dat het zodoende niet verwonderlijk is dat er verschillen in resultaten tussen de twee stimuleringsprojecten zijn, immers trend kansen op een baan laten al een algemeen verschil in Nederland zien tussen de verschillende niet-westerse allochtone groepen.. Hier zou dus nog extra vraagtekens gezet kunnen worden of het beleid (stimuleringsprojecten) wel extra resultaat (meer kans op een baan voor de doelgroep) oplevert.

Ook de trend werkloosheid zou iets kunnen zeggen over de resultaten van de stimuleringsprojecten. Immers, indien de werkloosheid in de jaren zou zijn gedaald dan zou dit kunnen betekenen dat meet werkzoekende uiteindelijk een baan hebben gevonden.

In grafiek 8.6 is de trendlijn gegeven van de werkloosheid van personen naar herkomstgroepering. Uit deze grafiek kan afgeleidt worden dat de werkloosheid van niet-westerse allochtonen in de periode van 1997-1998 sterker is gedaald dan de werkloosheid onder autochtonen. In de periode 1998-1999 laat de grafiek een zelfde daling van de werkloosheid onder alle drie groepen (allochtonen, niet-westerse allochtonen en autochtonen) zien. In de periode 1999-2001 blijft de werkloosheid onder niet-westerse allochtonen veel sterker dalen dan onder de groep allochtonen en autochtonen.

Met oog op de bovenstaande context zou gesteld kunnen worden dat over de gehele periode (1997-2001) de werkloosheid onder niet-westerse allochtonen sterker is gedaald dan onder allochtonen en autochtonen. Het is dan mogelijk dat de (succesvolle) resultaten van de stimuleringsprojecten te wijten zijn aan de constatering dat de werkloosheid onder niet-westerse allochtonen redelijk sterk is gedaald. Meer niet-westerse allochtonen vonden werk of gingen regulier onderwijs volgen. Gezien de stimuleringsprojecten niet in alle gemeenten hebben plaatsgevonden kan er voorzichtig een oordeel gevormd worden dat de stimuleringsprojecten er niet voor hebben gezorgd dat de werkloosheid in Nederland onder niet-westerse allochtonen sterk is gedaald. De resultaten lopen met andere woorden geleidelijk met de werkloosheidstrend mee en het valt maar te betwisten indien de projecten over alle gemeenten waren uitgevoerd en een groter bereik hadden gehad dat er meer niet-westerse allochtonen een baan hadden gevonden en zodoende de werkloosheid sterker was gedaald.

Indien we het jaar 2001 als uitgangspunt nemen voor de werkloosheidvergelijking naar herkomstgroepering, dan valt in grafiek 8.5 uiteraard weer op dat de groep werkloze niet-westerse allochtonen groter is dan de groep allochtonen en autochtonen. Maar indien er onderscheidt wordt gemaakt naar herkomstgroepering valt uit onderstaande grafiek af te leiden dat in 2001 de groep Antillianen en Arubanen (met 8 procent werkloosheid) kleiner is dan de groep Marokkanen. De werkloosheid onder groep Antillianen en Arubanen is verbazingwekkend wel even groot als de groep Turken. Hieruit blijkt nogmaals dat de binnen de stimuleringsprojectdoelgroep Turken en Marokkanen een redelijk verschil bestaat in werkloosheid tussen beide groepen.

Indien de arbeidskansen (Tabel II) daarbij worden gehaald dat kan de werkloosheid onder de verschillende groeperingen enigszins verklaard worden. Binnen de doelgroep Turken en Marokkanen blijkt namelijk dat de Marokkanen minder kans hebben op een baan dan de Turken. De kans op een baan voor de Antillianen en Arubanen komt eerder in de richting van de Turkse doelgroep. Zij hebben ongeveer evenveel kans op een baan. Met oog op deze constateringen is het lastig om te zeggen of de stimuleringsprojecten succesvol zijn geweest voor haar totale doelgroep. Naar waarschijnlijkheid zal zij meer succesvol zijn geweest voor de Turkse, Antilliaanse en Arubaanse doelgroep.

Zoals in paragraaf 1.2 te lezen is heeft het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een aantal doelstellingen gesteld. De belangrijkste doelstelling is vervolgens in dit rapport geanalyseerd. Voor een beoordeling van de doelbereiking van de projecten neemt de auteur de volgende (meestvoorkomende) hoofddoelstelling: het bevorderen van de doorstroom van etnische minderheden naar werk als uitgangspunt.

In totaal hebben de stimuleringsprojecten voor Turken en Marokkanen met ruim 2500 deelnemers contact gehad. Daarvan heeft tweederde een activiteit gevolgd, de rest niet. Uit de voorgaande paragrafen is gebleken dat de gemeenten gemiddeld minder dan de helft van haar doelgroep (allochtone werklozen) heeft bereikt. Alvorens de gemeente de doorstroom van etnische minderheden naar werk kunnen gaan bevorderen middels deze stimuleringsprojecten is het wel noodzakelijk dat zij haar doelgroep weet te bereiken (ofwel te werven). Dit is over de gehele periode 1997 tot 2001 niet echt het geval geweest.

Over het geheel genomen lijken de stimuleringsprojecten haar doelgroepen niet bereikt te hebben. Overigens hebben de projecten voor minder dan 13 procent nog niet geleid tot een zichtbaar verbetering van de arbeidskansen. De groep die niet succesvol is uitgestroomd (voortijdige uitval; uitstroom zonder succesvolle afronding van activiteiten; aantal die onbekend is) uit de projecten lijkt gering, maar is gemiddeld toch meer dan 24 procent van de wel bereikte allochtone personen uit de doelgroep bij zowel de groep Turken en Marokkanen als de groep Arubanen en Antillianen. Van de uitstroom is uiteindelijk over de gehele periode heen minder dan de helft uitgestroomd naar werk.

Met oog op het behalen van de doelstelling het bevorderen van de doorstroom van etnische minderheden naar werk kan gesteld worden dat deze is behaald. Uiteraard zou het behalen van de doelstelling gedeeltelijk te wijten kunnen zijn aan de manier waarop de doelstelling door de beleidsmakers is gedefinieerd. Met oog hierop zou gesteld kunnen worden dat er geen doelbereiking was geweest indien er aan de definitie ervan een prestatie lag gekoppeld.

Zoals uit de voorgaande paragrafen is af te leiden laten de trends arbeidsdeelname, arbeidskansen en werkloosheid onder niet-westerse allochtonen in vergelijking met de twee controlegroepen zien dat de resultaten van de SPAG-projecten mogelijk grotendeels te wijten is aan de ontwikkelingen waarin zij operen. Met andere woorden, de SPAG-projecten en haar uitkomsten volgen de positieve genoemde trends in Nederland. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de projecten succes boeken. Immers, de niet-wersterse allochtonen waren hoogst waarschijnlijk ook zonder deze projecten aan werk gekomen.

In dit hoofdstuk zal op verschillende manieren worden gekeken naar de effectiviteit van de Stimuleringsprojecten met oog op haar beoogde doelstelling (paragraaf 1.2). De auteur heeft geprobeerd om in dit hoofdstuk een antwoord te geven op de volgende vragen:

• Welke verklaringen kunnen gegeven worden voor de vastgestelde effectiviteit van het beleid?

• Is het beleid wel correct uitgevoerd?
• Hoe ziet de relatie tussen instrument(en) en effecten eruit?

• Welke conclusies kunnen er getrokken worden naar aanleiding bovengenoemde vragen?
• Welke aanbevelingen kunnen er ten aanzien van de Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen aangedragen worden?

In de voorgaande paragrafen is er ingegaan op de doelbereiking en de mate van effectiviteit van de stimuleringsprojecten van niet-westerse allochtonen. Al reeds is gezegd dat de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd moeilijk is te analyseren en niet alles zegt over de mate van effectiviteit van de stimuleringsprojecten. De doelbereiking en de mate van effectiviteit was ondermeer weergegeven in termen van in- en uitstroom van deelnemers en trends zoals arbeidsdeelname en arbeidskansen over de periode 1997-2001 heen. Binnen deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag welke factoren nu verantwoordelijk zijn voor het succes of falen van deze stimuleringsprojecten. Om dit aan te kunnen geven wordt er aandacht geschonken op een onderlinge vergelijking van de projecten.

Indien de verschillende projecten over de deelnemende gemeenten wordt bekeken en vergeleken dan blijkt dat het succes of falen mogelijk samen kan hangen met een aantal belangrijke kenmerken van deze projecten: de kenmerken van de deelnemers (herkomst), de voor de uitvoering verantwoordelijke organisaties en de samenwerking tussen de verschillende organisaties.

Bij de succesvolle stimuleringsprojecten zijn in de meeste gevallen welzijnsorganisaties of Wiw-organisaties verantwoordelijk voor de uitvoering. Daar staat tegenover dat de best scorende project(en) de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) als uitvoeringsverantwoordelijke heeft en dat ook laag in de ranglijst projecten terug zijn te vinden die door WiW- ofwel welzijnsorganisaties worden uitgevoerd. Hieruit zou voorzichtig de conclusie kunnen worden getrokken dat het succes van een project niet geheel afhankelijk is van het type organisatie dat verantwoordelijk is voor het beleid en de uitvoering. Voor de locatie van de stimuleringsprojecten geldt hetzelfde. Er is immers weinig tot geen verband tussen het succes van een project en de locatie.

De projecten hebben de afgelopen periode geëxperimenteerd met verschillende organisatievormen. Uit de evaluatierapportages van Regio Plan blijkt dus dat de wijze waarop het project georganiseerd is een belangrijke voorwaarde voor het falen of slagen van het project is. Belangrijke elementen die bij de organisatie van een project een rol spelen zijn de keuze van partijen die bij het project betrokken worden, de onderlinge afspraken met betrekking tot samenwerking en overdracht en het verkrijgen van commitment van zowel het bestuurlijk als het uitvoerend niveau. Met oog op deze context zou het succes of falen van de stimuleringsprojecten worden gezocht in de wijze waarop de uitvoering is gegeven aan de projecten en hoe de samenwerking is verlopen.

De niet-westerse allochtone doelgroep van de stimuleringsprojecten kenmerkt zich door een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Veel deelnemers hebben weinig tot geen opleiding en kampen met taalachterstanden en tal van andere belemmeringen. Een succesvolle toeleiding van deze doelgroep naar de arbeidsmarkt vereist niet alleen een intensieve begeleiding, maar ook maatwerk. Met oog op de stimuleringsprojecten kan in het algemeen worden gezegd dat er wel individuele trajecten op maat hebben plaatsgevonden, in deze context zouden deze trajecten en dus de stimuleringsprojecten wel effect hebben gehad op de te behalen doelstellingen. Wel dient er opgemerkt worden dat voornamelijk afhangt van de capaciteiten en kansen van de doelgroep op de arbeidsmarkt. Ten aanzien van de geanalyseerde trends mag wel aangemerkt worden dat de uitstroom resultaten niet opmerkelijk zijn. De resultaten volgen de algemene trends, de uitstroom percentage en het bereik van de doelgroep is niet hoog, daarom mag voorzichtig gezegd worden dat de mate van effectiviteit ook niet erg hoog ligt. De stimuleringsprojecten bestrijken maar een kleine groep en hebben zodoende weinig invloed op het behalen van de algemene doelstelling het bevorderen van de doorstroom van etnische minderheden naar werk.

Opvallend is ook dat specifieke beroepsgerichte projecten beter scoorden dan de andere projecten. Het blijkt dat niet-westerse allochtone jongeren zich hier vaker voor aanmelden dan de oudere allochtonen. Een groot aantal stimuleringsprojecten legt sterk toe op dergelijke opleidingen. De randvoorwaarde die gesteld was binnen de stimuleringsprojecten was dat er een collectieve aanpak van de doelgroep aanwezig moest zijn. Zodoende mag nogmaals vraagtekens bij het bereik van de gehele doelgroep (16-65 jaar) gezet worden.

De schaal van de stimuleringsprojecten is van belang om te kunnen bepalen hoe effectief het project is geweest. Zo blijkt dat kleinere projecten meer dan de grotere projecten gevoelig zijn voor personele problemen als gevolg van ziekte of vertrek. Dergelijke personele problemen betekenen veelal een extra belasting voor de andere medewerkers. Tevens geldt dat over het algemeen de projecten op kleine schaal is uitgevoerd zodat het nog maar de vraag is of deze projecten echt hebben bijgedragen tot de ontstane trends (paragraaf 2.5.3) en kerncijfers.

Met oog op de succesvolle scores qua uitstroom naar werk, zijn naast de stimuleringsprojecten voor de (niet-westerse) allochtone doelgroep nog andere alternatieve of rivaliserende verklaringen denkbaar, bijvoorbeeld ander beleid met betrekking tot etnische minderheden in Nederland. Deze factoren (elementen) geven zodoende een andere verklaring van de geboekte successen die zijn aangegeven door Research bureau en Regioplan in opdracht van de Nederlandse Overheid.

Tijdens de periode 1997-2001 zijn de stimuleringsprojecten geconfronteerd met nieuwe- en al lopende wet- en regelgeving en minderhedenbeleid. De stimuleringsprojecten dienden zich continu aan te passen aan de veranderende beleidscontext.

In september 1998 is de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) van kracht geworden. In de WIN is ondermeer vastgelegd dat allochtonen die niet over een MAVO-diploma beschikken verplicht zijn om aan een inburgeringcursus deel te nemen. Bijna de helft van de deelnemers aan de stimuleringsprojecten bestaat uit personen die korter dan één jaar in Nederland zijn, en waarvan zodoende een groot deel verplicht moet gaan inburgeren (inburgeringscursus volgen). Het is daarom maar de vraag of de stimuleringsprojecten nu voornamelijk hebben geleid tot het (deels) behalen van de algemene doelstellingen of dat deze nieuwe wet WIN daar grote invloed op heeft gehad.

Een tweede belangrijke wetgeving die van invloed zou geweest kunnen zijn op de resultaten is de Wet Samen. De Wet Samen is bedoeld als ondersteunend instrument op het niveau van individuele ondernemingen bij het voeren van multicultureel personeelsbeleid. De wet verplicht werkgevers met een onderneming waarin tenminste 35 personen werkzaam zijn, tot het voeren van een afzonderlijke personeelsregistratie en het opstellen van een jaarverslag Wet SAMEN. In het jaarverslag vermeldt de werkgever de maatregelen om evenredigheid te realiseren. In de periode 1997-2001 (en vooral de afgelopen jaren) is er aanzienlijk geïnvesteerd in het ondersteunen van werkgevers bij de uitvoering van de Wet SAMEN en bij het voeren van multicultureel personeelsbeleid. Uit de analyse van de jaarverslagen blijkt dat het aandeel werkzame etnische minderheden nagenoeg is gestabiliseerd (8,5% in 2001 tegenover 8,6% in 2000). Per saldo zijn meer etnische minderheden ingestroomd dan uitgestroomd (14,5% ten opzichte van 12,6%). Het aantal maatregelen dat bedrijven nemen om de positie van etnische minderheden te verbeteren is met 17% toegenomen; gemiddeld 4 maatregelen per bedrijf.

De overheid heeft dus diverse initiatieven genomen om de arbeidsdeelname van etnische minderheden te vergroten. Overheid heeft bijvoorbeeld wetten en wetsbepalingen aangenomen die specifiek gericht zijn op het bestrijden van discriminatie: de Algemene Wet Gelijke Behandeling en de antidiscriminatiewetpalingen in de Arbeidsomstandighedenwet (Arbo-wet) en de Wet op de Ondernemingsraden. Naast anti-discriminatie maatregelen heeft de overheid ook diverse andere maatregelen genomen om de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden te verbeteren. Het bekendste voorbeeld is de Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen en haar reeds genoemde opvolger de Wet Samen. Beide wetten leggen werkgevers verscheidene verplichtingen op met als doel hen er toe aan te zetten meer allochtonen in dienst te nemen. Het enthousiasme voor de Wet Samen is gering bij werkgevers, maar de wet draagt wel bij tot een grotere bewustwording van de problemen van etnische minderheden op de arbeidsmarkt (Zandvliet et al 2000). Daarnaast voert de overheid een arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden in het kader waarvan verschillende akkoorden zijn gesloten met de sociale partners. Een voorbeeld van zon afspraak is het convenant dat de nationale overheid in april 2000 heeft gesloten met het Midden- en Kleinbedrijf Nederland en de Arbeidsvoorziening. Zij zijn overeengekomen om een groot aantal werkzoekende allochtonen te bemiddelen naar vacatures binnen het Midden- en Kleinbedrijf Het convenant is voorlopig een succes gebleken. In de periode april 2000 tot 31 december 2002 zijn bijna 62.000 allochtonen aan de slag gegaan, en hebben werkgevers in het midden- en kleinbedrijf ruim 78.000 aangemeld. Deze vernieuwde aanpak heeft ertoe geleid dat kansrijke allochtone werkzoekenden sneller doorstromen naar een baan. Ondanks dat dit beleid pas na 2000 van start is gegaan zou dit beleid wel veel invloed op de resultaten van de stimuleringsprojecten kunnen hebben gehad.

Naast het MKB-minderhedenconvenant bestaat er ook het Raamconvenant Grote Ondernemingen dat in juni 2000 is afgesloten. In het kader van dit Raamconvenant heeft de rijksoverheid met meer dan 100 ondernemingen convenanten afgesloten over de in- en doorstroom van etnische minderheden en het voeren van een multicultureel personeelsbeleid. Ondernemingen die deelnemen aan het convenant worden ondersteund door de projectorganisatie Ruim baan voor minderheden die hier speciaal voor is opgericht. De resultaten van het convenant zijn volgens de regering bevredigend. Een grote meerderheid van de ondernemingen vindt het convenant een geschikt instrument om vorm te geven aan een multicultureel personeelsbeleid (Smeets et al 2003).

Niet alleen de overheid of de sociale partners voeren een beleid doen gericht op het versterken van de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden. Ook diverse bedrijven voeren zon beleid. Zo heeft eenderde van de ondernemingen in Nederland maatregelen genomen op het gebied van intercultureel management (Intercultureel Management The State of the Art, KPMG 2000). In hoeverre deze maatregelen effectief zijn, is onbekend. Voorts blijkt uit een onderzoek van het TNO Arbeid dat de aandacht voor een bepaalde groep, allochtonen of gehandicapten, in een bedrijf, meestal begint bij de betrokkenheid van één persoon(De Vries et al 2003). Vakbonden, ondernemingsraden of CAO-afspraken spelen nauwelijks een rol. Zakelijke argumenten en bestaande wet- en regelgeving rond de arbeidsparticipatie van minderheden helpen om anderen in de organisatie te overtuigen van het belang van die activiteiten.

De vraag die uiteindelijk binnen de bovenstaande context gesteld zou moeten worden is of deze alternatieve of rivaliserende verklaringen ook in werkelijkheid zijn opgetreden. Er zijn inderdaad andere beleidsnotities verschenen die ook een toename van de doorstroom van etnische minderheden naar werk (arbeidsmarkt) nastreeft. Het is dus mogelijk dat projecten voortvloeiend uit deze nota ook invloed gehad hebben op de deelnemende gemeenten dat een hoge uitstroom naar werk heeft gescoord.

De overheid heeft dus diverse initiatieven genomen om de arbeidsdeelname van etnische minderheden te vergroten. Overheid heeft bijvoorbeeld wetten en wetsbepalingen aangenomen die specifiek gericht zijn op het bestrijden van discriminatie van etnische minder op de arbeidsmarkt. Een tweede alternatieve of rivaliserende verklaringen die gespeeld zou kunnen hebben is dus dat naast de overheid ook de sociale partners en diverse bedrijven een beleid voeren dat gericht is op het versterken van de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden.

Zoals reeds in paragraaf 3.2.1 is gezegd hebben de succes- en faalfactoren betrekking op de samenwerkingvorm, organisatievorm en de uitvoeringspraktijk. Een belangrijke factor die toch ook een grote rol speelt bij het meten van de werkelijke effectiviteit en eventueel storend kan fungeren is de uitgangssituatie van het stimuleringsproject. Met de uitgangspositie van het project wordt hier bijvoorbeeld bedoeld dat de stimuleringsprojecten zelfselectie ten aanzien van de deelnemers en de doelgroep kunnen uitvoeren. Door middel van het kiezen van de mogelijk best scorende en meest gemotiveerde personen uit de niet-westerse allochtone doelgroep zou de gemeente een bepaalde beïnvloedbare score qua uitstroom kunnen bewerkstelligen. Immers kandidaten (deelnemers) die bijvoorbeeld al een lange tijd werkloos zijn en zich niet zelf hebben aangemeld voor het project zullen in het algemeen minder gemotiveerd zijn om het project tot een succes te brengen.

Daarnaast blijkt dat ondanks de doelgroep uitbreiding naar 64 jaar er weinig ouderen hebben deelgenomen aan de stimuleringsprojecten. Deze ouderen vormen toch een redelijk groep qua omvang en kampen meestal met een grotere taalachterstand en afstand tot de arbeidsmarkt dan de allochtone jongeren. Indien er meer allochtone jongeren in het project deelnamen zou de score mogelijk beter uitpakken dan indien er meer ouderen met een grotere taalachterstand en afstand tot de arbeidsmarkt deelnamen.

Een tweede belangrijk mogelijk storende factor zou de uitgangssituatie kunnen zijn dat een stimuleringsproject voortborduurt op een al bestaand beleid of project. De contacten in dit bestaande beleid of project zijn dan al gelegd en de organisatiestructuur en samenwerking ligt dan al vast. Ook de grote van de deelnemende gemeente kan een rol gespeeld hebben in het als succesvol te kwalificeren stimuleringsprojecten in de ogen van Research bureau van Regio Plan. Het opzetten van een project kan bijvoorbeeld in een kleinere gemeente (bijvoorbeeld de gemeente Doesburg zie tabel I Turken), waar korte communicatielijnen bestaan, minder moeite kosten dan in een complexere omgeving (bijvoorbeeld de gemeente Enschede). Het zicht op de niet-westerse allochtone doelgroep is doorgaans beter in kleine gemeenten.

Er is een analyse gemaakt van de factoren die het succes van de stimuleringsprojecten beïnvloeden. Deze succesfactoren hebben vaak het karakter van een oplossing voor een mogelijk toekomstig knelpunt, zoals weinig succesvolle uitstroom. Deze succesfactoren dienen dan ook niet opgevat te worden als een garantie voor verder succes, maar te worden bezien in deze context. Deze factoren kunnen afhankelijk van de context in het ene geval een positief effect hebben (zoals de score van succesvolle uitstroom beïnvloeden), anderzijds kunnen zij negatief uitpakken voor de daadwerkelijke effectiviteitmeting van de projecten. Zodoende zouden deze succesfactoren als storende elementen tijdens de effectiviteitmeting gezien kunnen worden. Het succes of falen van de stimuleringsprojecten vertoont soms ook een verband met het type organisatie of samenwerkingsvorm, dat verantwoordelijk is voor de uitvoering. Overigens zou er ook een verband tussen de resultaten kunnen zijn met de locatie, uitgangspunt en grote van de deelnemende gemeente aan de projecten. Een verklaring voor het al dan niet slagen van een project ligt dus duidelijk in de prestaties die in de doelstelling verwerkt had moeten zijn en vervolgens in de wijze waarop de uitvoering van de projecten heeft plaats gevonden.

Binnen dit evaluatieonderzoek is een reconstructie van de veronderstellingen achter het beleid als een samenhangend geheel gegeven (Hoogerwerf 1987; De Graaf & Hoppe 1989). Het beleid (de stimuleringsprojecten SPAG) wordt daarbij omschreven als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden (het bevorderen van de doorstroom van etnische minderheden naar werk) met bepaalde middelen (trajecten, opleidingen, cursussen, etc.) in de tijdsvolgorde 1997 tot 2001 (Hoogerwerf 1987: p. 24). Het kenmerkende van deze benadering is, dat de uiteindelijk gereconstrueerde beleidstheorie wordt beoordeeld, in deze rapportage in termen van de aanvaardbaarheid en empirische houdbaarheid van de doelstelling van de SPAG-projecten in Nederland.

Ondanks de bestempeling van succesvolle stimuleringsprojecten door Research bureau (Regioplan) in hun evaluatierapportages valt deze bestempeling nog te betwisten. Zo is de hoofddoelstelling te ruim en te abstract geformuleerd, zodat de beleidstheorie zich moeilijk laat onderzoeken. De gedefinieerde doelstelling houdt immers geen prestatie in die voor een bepaald tijdstip behaald dient te worden. Ondanks dat prestatiegerichtheid en koppeling met de beoogde effecten van het beleid de belangrijkste eisen zijn voor een goed beleid zijn de stimuleringsprojecten niet prestatiegericht te werk gegaan. De handeling (instrumenten van het SPAG- beleid) blijkt maar weinig effect te hebben gehad op de behaalde hoofddoelstelling van de stimuleringsprojecten.

Met oog op de doelbereiking zou de hoofddoelstelling, het bevorderen van de doorstroom van etnische minderheden naar werk, ter discussie gesteld moeten worden. Immers deze doelstelling laat zich moeilijk operationaliseren in meetbare grootheden. Zodoende liep het evaluatieonderzoek bij het benoemen van deze gegevens regelmatig tegen inhoudelijke en structurele problemen aan. Binnen deze rapportage komt de auteur dan ook tot zijn verassing tot het inzicht dat gegevens waarvan hij verondersteld had dat deze dienstig zouden kunnen zijn voor de monitoring en/of evaluatie in meer of mindere mate onbruikbaar blijken. Immers, er had allereerst een heldere definitie van prestatie-indicatoren in de doelstelling gedefinieerd moeten zijn. Ten tweede ontbrak er zodoende een duidelijke relatie van prestatie-indicator met beoogde resultaten aanwezig te zijn. Aangezien deze elementen ontbreken in de definiering van het hoofddoel van de SPAG-projecten in Nederland kan er dus gesproken worden van (succesvolle) doelbereiking. Succesvol staat hier tussen haakjes aangezien het succes en de manier waarop er doelbereiking is behaald nog ter discussie gesteld mag worden. Het doel was zo geformuleerd door de beleidsmakers, zodat zij bijna met zekerheid konden zeggen dat doelbereiking zou worden behaald.

Met oog op de effectiviteit kan er opgemerkt worden dat ten aanzien van de Turkse doelgroep die wordt benaderd in zon acht gemeenten gemiddeld maar de helft van de allochtone werklozen in de gemeente is bereikt. Voorzichtig kan dan gesteld worden dat de stimuleringsprojecten in de deelnemende gemeenten het moeilijk hebben om haar doelgroep te bereiken en zodoende weinig effect op het bereiken van de doelstelling heeft gehad. Daarnaast valt er op dat er een redelijk grote groep aanwezig is die vroegtijdig afhaakt en zodoende niet het eindresultaat behaald. De trends ten aanzien van deze niet-westerse allochtone doelgroep laten zien dat de niet-westerse allochtonen zonder deel te hebben genomen aan de stimuleringsprojecten in het algemeen ook wel de weg naar de arbeidsmarkt konden vinden. Met oog op kansen op een baan zou gesteld mogen worden volgens trend kansen op een baan. zou nog extra vraagtekens gezet kunnen worden bij de vraag of het beleid (stimuleringsprojecten) wel extra resultaat (meer kans op een baan voor de doelgroep) heeft geleverd. Het is dan mogelijk dat de (succesvolle) resultaten van de stimuleringsprojecten te wijten zijn aan de constatering dat de werkloosheid onder niet-westerse allochtonen redelijk sterk is gedaald. Meer niet-westerse allochtonen vonden werk of gingen regulier onderwijs volgen. Gezien de stimuleringsprojecten niet in alle gemeenten hebben plaatsgevonden kan er voorzichtig een oordeel gevormd worden dat de stimuleringsprojecten er niet voor hebben gezorgd dat de werkloosheid in Nederland onder niet-westerse allochtonen sterk is gedaald.

Het kabinet streeft naar volwaardige deelname aan de samenleving en reële kansen

op ontplooiing voor iedereen, ongeacht zijn of haar afkomst. De nieuwkomer heeft de plicht zich dusdanig toe te rusten dat hij/zij zelfstandig kan deelnemen aan het sociale en economische leven.

Verhoging van de arbeidsdeelname van etnische minderheden. Zowel om de algemene arbeidsparticipatie in Nederland te verhogen als om de integratie van etnische minderheden te bevorderen.

Arbeid is namelijk van groot belang voor de integratie van etnische minderheden in Nederland.

• Verbeteren van de aansluiting van etnische minderheden bij reguliere scholings- en arbeidsvoorzieningsinstellingen;
• Bevorderen van de doorstroom van etnische minderheden naar werk (en vergroten van het bereik van het regulier (gemeentelijk) instrumentarium);
• Ontwikkelen van methodieken waarmee etnische minderheden aansluiting vinden bij de arbeidsmarkt en reguliere toeleidende instellingen;
• Bewerkstelligen dat reguliere instellingen specifieke aandacht besteden aan etnische minderheden; en
• Implementatie van de succesvolle ervaringen van stimuleringsprojecten in het reguliere activeringsbeleid.

• Afdeling Arbeidsmarktkennis & Advies, Nieuwsflits Arbeidsmarkt, Amsterdam, 2003.
• Albeda, H. D.; 10 voor meten, 5 voor gebruik: over prestatiemeting en monitoring. Rapportage Rekenschap. 2002.
• Batelaan, H.J. en D. Leveling en A. Odé, Bedrijfsadvisering minderheden: een vak apart, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Rijswijk, 2001.
• Bessems, K., Malaise? Dan eerst de allochtoon eruit, K. Bessems, Trouw 21-02-2003.
• Böcker, A. en D.Thränhardt, D. Is het Duitse integratiebeleid succesvoller, en zo ja, waarom? Migrantenstudies, 2003.
• Bovenkerk, F., M.J.I. Gras en D. Ramsoedh. Discrimination against migration workers and ethnic minorities in acces to employment in the Netherlands : International migration papers 4Genève, International Labour Office (ILO), 1994.
• Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-GRAVENHAGE. Den Haag, 2001.
• Dagevos, J, en A. Roodenburg. Ongekend talent : Hoog opgeleide allochtonen en hun kansen op instroom, door- stroom en uitstroom bij de ministeries van VROM, OC&W en V&W Rotterdam, ISEO - EU Rotterdam, 1998.
• Dagevos, J. A.W.M. Odé en T. Pels. Etnisch-culturele factoren en de maatschappelijke positie van etnische minderheden : Een literatuurstudie Rotterdam: EU Rotterdam - ISEO, 1999.
• Dagevos, J.M. Begrensde mobiliteit : Over allochtone werkenden in Nederland Assen: Van Gorcum, 1998.
• Gils, B.A.A. van Allochtonen op de arbeidsmarkt. In Allochtonen in Nederland 2002. Voorburg/ Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek Voorburg/Heerlen, 2002.
• S.J.M. Hoff. Armoede onder zelfstandige ondernemers. In Armoedemonitor 2001, Den Haag/Voorburg: Sociaal en Cultureel Planbureau / Centraal Bureau voor de Statistiek, 2001.
• Jansen, P.A.A.M. Allochtone ondernemers in Nederland. In Handboek Minderheden Houten / Den Haag: Bohn Stafleu Van Loghum / Sdu/Koninklijke Vermande, 2003.
• Klaver, dr. J.F. I.; Antillianen en Arubanen naar werk: Evaluatie van de experimentele stimuleringsprojecten voor Antilliaanse en Arubaanse jongeren 1994-2001. Eindevaluatie. Regioplan Onderzoek Advies en Informatie. Amsterdam, 2001.
• Meerman, M. Gebroken wit: Over acceptatie van allochtonen in arbeidsorganisaties Amsterdam: Thela Thesis, 1999.
• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Departementale Inventarisatie Onderzoeken Etnische Minderheden 2000 2001.
• Noord, van, R.B.J.C.; Allochtonen in Nederland 2002. Centraal Bureau voor de Statistiek. Voorburg/Heernen, 2002.
• Noord, van, R.B.J.C.; Allochtonen in Nederland 2003. Centraal Bureau voor de Statistiek. Voorburg/Heernen, 2003.
• Odé, A.W.M. en J.M. Dagevos. Vreemd kapitaal : Hoger opgeleide minderheden op de arbeidsmarkt
  Den Haag: Min. van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1999.
• Olde Monnikhof, M. en T. Buis. De werving en selectie van etnische minderheden: Een onderzoek naar het zoekgedrag van werzoekende etnische minderheden en het wervings- en selectiegedrag van werkgevers in zes sectoren. Doetinchem: Elsevier Bedrijfsinformatie, 2001.
• Rambhadjan-Bhoendie, T., Matulessy, B.; Handreiking Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen. Forum, Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Utrecht, 2003.
• Rijksvoorlichtingsdienst. Directie Voorlichting van het Ministerie van Financiën; Hoofdpunten van het Regeringsbeleid 2003. Sdu Uitgevers, 2002.
• Sandfort, T. en I. Vanwesenbeeck. Omgangsvormen, werkbeleving en diversiteit bij de Nederlandse politie. Delft: Eburon, 2000.
• Schambach, R., Bouwmeester, J., Van der Aalst, M. Stimuleringsprojecten voor Turkse en Marokkaanse Jongeren. Eindevaluatie. Research voor beleid. Leiden, 2001.
• Smeets, H.M.A.G. et al. Jaarboek minderheden 2003. Houten/ Mechelen: Bohn Stafleu Van Loghum, 2003.
• Soethout, J. en M.Sloep. Evaluatie Arbodwet over seksuele intimidatie, agressie en geweld en pesten op het werk. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 2000.
• Tweede Kamer der Staten-Generaal; Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2003 (229 203).
• Vergaderjaar 20032004. Sdu Uitgevers s-Gravenhage 2003.
• Veenman, J. Participatie en perspectief : Verleden en toekomst van etnische minderheden in Nederland. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum / Koninklijke Vermande, 1999.
• Veenman, J. Arbeidsmarkt en maatschappelijke ongelijkheid : Over oorzaken en gevolgen. Assen,:Van Gorcum, 1997.
• Vries, S. de et al. Deur open voor doelgroepen. Hoofddorp: TNO Arbeid, 2003.
• Vries, S. de et al. Staan werklozen ingeschreven als niet-werkende werkzoekenden? Hoofddorp: TNO Arbeid, 2003.
• Werf, van der, S.; Allochtonen: een inleiding in de multiculturele samenleving. Coutinho. Bussum, 1998.
• Zandvliet, C.T. et al. Evaluatie wet Samen : Eindrapport. Den Haag, Mininsterie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2000.

• http://www.lbr.nl/documentatie/fact_arbeidsmarkt.html E. Nieuwenhuizen Rotterdam, september 2003.
• http://www.niwi.knaw.nl/nl/oi/nod/onderzoek/OND1290660/toon Evaluation and monitoring of the promotion projects for migrant groups (samenvatting).
• http://www.vdab.be/trends/maandverslag/topic_05.pdf. Hoogconjunctuur op de arbeidsmarkt: delen allochtonen in de pret?
• http://www.werkportaal.nl/Actualiteit/529.html. Het aantal werkzoekenden. Het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI).
• https://avandemaat.tripod.com/Advies/id22.html. Niet-westerse allochtonen binnen het onderwijs -2003-