In publicaties over politiek-ambtelijke verhoudingen wordt veelal geschreven dat de politiek het primaat heeft. Toch blijkt dat besluitvorming op rijksniveau in Nederland een complex geheel is dat met meerdere (invloedrijke) actoren gepaard gaat. Eén van die actoren welke veel macht blijkt te bezitten is het ambtenarenapparaat. Ze wordt immers vaak niet voor niets de Vierde Macht genoemd. Naast het ambtenarenapparaat zijn er ook andere invloedrijke actoren die erin slagen invloed uit te oefenen op politiek-bestuurlijke besluitvormingsprocessen in Nederland. De vraag die rijst is dan ook wie het overheidsbeleid nu feitelijk bepaalt?

Auteurs waaronder Crince Le Roy hebben het vaak over verplaatsing van de politiek en de verhouding van de vierde macht tot het primaat van de politiek. Het aantal studies dat zich concentreert op het empirisch onderzoeken van macht en invloed in Nederland is beperkt gebleven tot onderzoek in de jaren 70 en 80. Peters tracht door het vergroten van de kennis van feitelijke invloedsverhoudingen via onderzoek verschillende veronderstellingen en opvattingen van auteurs empirisch te ondersteunen, en andere als onjuist terzijde te schuiven. Peters richt zich met haar boek op de actuele stand van zaken omtrent macht en invloed bij de Rijksoverheid, dus over de vraag wie het in Nederland voor het zeggen heeft. Haar studie kan een aanvulling en meer inzicht geven in het verloop van politiek-bestuurlijke besluitvormingsprocessen in Nederland.

Het doel van haar onderzoek is vanuit een wetenschappelijk oogpunt de verschillende invloedrijke actoren en hun machtsverhoudingen bij politiek-bestuurlijke besluitvorming aan te geven. Kennis en inzicht in deze feitelijke invloedsverhoudingen moeten verworven worden. Met deze centrale doelstelling komt Peters tot de volgende probleemstelling: "Welke actoren slagen erin invloed uit te oefenen op landelijk politiek-bestuurlijke besluitvormingsprocessen in Nederland, en wat betekent dit voor het denken daarover? (p.19)" Deze probleemstelling geeft aan dat haar boek uit twee delen bestaat. Als eerste besteed zij met haar onderzoek aandacht aan de betrokken actoren, hun invloedspogingen en de ingezette machtsmiddelen. Peters hanteert een actorgerichte benadering. In het tweede deel zijn de resultaten van het empirisch onderzoek geconfronteerd met de bestaande denkbeelden en theorieën over invloedsverhoudingen op rijksniveau. Daartoe worden een aantal hypothesen geselecteerd, die elk een deel van de gezaghebbende literatuur weergeven.

Haar boek bestaat uit negen duidelijke hoofdstukken waarin Peters in gaat op de gezaghebbende literatuur en waarbij zij een overzicht geeft van de bestaande denkbeelden en theorieën over de politiek-bestuurlijke invloedsverhoudingen in Nederland. De drie terreinen van rijksoverheidbeslissingen op het gebied van het kinderopvangbeleid, het politiebestel en het Structuur Schema Groene Ruimte, zijn tussen 1988 en 1995 onderzocht. Daartoe zijn bij de besluitvorming betrokken actoren ondergebracht in zes categorieën: politieke actoren, bestuurlijke actoren, ambtenaren, lagere overheden, belangenorganisaties en adviesorganen. Tot slot worden de conclusies in het laatste hoofdstuk gepresenteerd en in een breder perspectief geplaatst.

Haar empirisch onderzoek is gebaseerd op 93 semi-gestructureerde interviews en een archiefonderzoek die waren gericht op reconstructie van besluitvorming, posities, reputaties (reputatieonderzoek), netwerken van actoren en het besluitvormingsproces om de besluitvormingsprocessen in kaart te kunnen brengen. Peters bevindingen zijn geanalyseerd met behulp van een intensieve procesanalyse, waarbij de reconstructie en veranderingen binnen besluitvorming aan mogelijke oorzaken (actoren), tijd en de toegang tot het proces gekoppeld zijn.

Met oog op politiek-ambtelijke verhoudingen kan worden opgemerkt dat deze niet zo problematisch zijn als vaak gedacht wordt. De breed levende veronderstelling dat het parlement in de Nederlandse invloedsverhoudingen een machteloze speler zou zijn, wordt door Peters niet ondersteund. Het parlement en regering houden elkaar in evenwicht en van dominantie van de regering over het parlement is weinig gebleken. Alle invloed van het parlement komt voor rekening van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer blijkt zeer weinig invloed te hebben op besluitvormingsprocessen. Binnen het eerste geanalyseerde beleidsterrein het kinderopvangbeleid komt naar voren dat vooral de regeringsfracties veel invloed hebben gehad op besluitvorming rondom intensivering van beleid. Overigens waren de betrokken ambtenaren en regering ook zeer invloedrijk. Deze stelling wordt door de resultaten van het deelonderzoek politiebestel nog eens extra ondersteund. De ambtenaren hadden weliswaar veel invloed, maar zij waren niet de enige en meest invloedrijke actor. Tevens valt op dat de ambtenaren op alle drie beleidsterreinen tot de meest invloedrijke actoren behoren. Het deelonderzoek Groene Ruimte bevestigt dit nog eens. Bewindslieden en parlement hadden aanzienlijke invloed op beslissingen binnen de drie beleidsterreinen en beduidend meer dan de belangengroepen, lagere overheden en adviesorganen. Dit komt volgens Peters doordat zij over een betere timing en strategisch inzicht beschikten. In de fase van besluitvorming hadden de ambtenaren bijna ongelimiteerd invloed op de totstandkoming van het structuurschema, dit in tegenstelling tot het te late parlement.

Binnen de drie beleidsterreinen bleek dat de Tweede Kamer ongeveer evenveel invloed kon uitoefenen op de onderzochte beslissingen als het ambtenarenapparaat. Een belangrijke beschouwing die Peters hiervoor geeft ligt in de periode van de kabinetsformatie, waarbij de politici een voorsprong opbouwen ten aanzien van de rijksambtenaren. Dit in tegenstelling tot een demissionaire status van het kabinet, waarbij de ambtenaren zich noodgedwongen stil hielden. Een soortgelijke situatie speelt zich ook af binnen het beleidsterrein Groene Ruimte waar de ambtenaren een voorrangspositie hadden.

Peters concludeert dat de angst voor de vierde macht niet altijd nodig blijkt te zijn. Zo blijkt uit haar onderzoek dat er naast invloedrijke rijksambtenaren ook andere invloedrijke actoren (politiek, bestuur, lagere overheden, belangenorganisaties en adviesorganen) aanwezig zijn bij de besluitvormingsprocessen. Uit het deelonderzoek de Groene Ruimte kwam echter wel naar voren dat de vierde macht de meeste invloed uitoefende en dat er sprake was van een marginalisering van het primaat van de politiek. De invloed van de Tweede kamer kan immers belemmerd worden in haar functioneren, zoals bij de planologische kernbeslissing bleek. Maar de Tweede Kamer is zeker volgens Peters niet als machteloos aan te merken. Bestuurlijke actoren, lagere overheden, belangenorganisaties en adviesorganen blijken minder invloed te hebben uitgeoefend op de onderzochte besluitvormingsprocessen. Van een ijzeren ring van belangenorganisaties en adviesorganen rondom het centrum van parlement en regering is in Nederland geen sprake. Ook binnen het deelonderzoek Groene Ruimte komt naar voren dat van een ijzeren driehoek evenmin sprake is, omdat de hechte banden tussen landbouworganisaties, fractiespecialisten en gespecialiseerde ambtenaren grotendeels zijn verdwenen. Daarnaast blijkt de lokale overheid incidentele invloed uit te oefenen. Ten aanzien van ambtelijke en bestuurlijke invloed concludeert Peters dat de invloedsverhoudingen tussen minister en zijn ambtenaren geen zero sum game zijn. Dat zwakke bewindspersonen invloedrijke ambtenaren (en andersom) krijgen wordt niet door haar onderzoek ondersteund. Met oog op de vraag wie het overheidsbeleid nu feitelijk bepaalt, concludeert Peters dat de macht in Nederland verdeeld is. Een Verdeelde Macht.

Klaartje Peters promoveerde in 1999 op haar proefschrift Verdeelde Macht. Haar empirisch onderzoek brengt de invloedrijke actoren en hun machtsverhoudingen bij politiek-bestuurlijke besluitvorming duidelijk in kaart. Haar boek geeft een aanvulling op reeds bestaande onderzoeken ten aanzien van macht en invloed bij de rijksoverheid en is toegankelijk geschreven. Peters beschrijft uitgebreid de resultaten van haar onderzoek en confronteert deze met bestaande opvattingen en theorieën (hypothesen) rondom het thema. Hierdoor worden er veel onduidelijkheden uit de weg geruimd. De conclusies zijn vervolgens empirisch goed onderbouwd. Reeds eerder vermelde zaken worden wel vaak herhaald. Hierdoor wordt het de lezer soms te veel en bestaat de kans dat deze niet langer gemotiveerd is om door te lezen.

In het eerste deel van haar boek besteedt Peters veel aandacht aan het uitleggen van de probleemstelling, de doelstelling en de gekozen onderzoeksmethoden. Hoewel haar onderzoek zeer omvangrijk is, zijn de onderzoeksmethoden en de resultaten toch eenvoudig gerapporteerd. Met de intensieve procesanalyse heeft Peters de invloedverhoudingen goed in kaart weten te brengen. Weliswaar kan ten aanzien van de interviews opgemerkt worden dat het misschien effectiever was geweest het reputatieonderzoek (kaartenspel) niet aan het eind van de interviews te verrichten. Het gesprek en daarbij eventuele manipulerende opmerkingen zouden een vertekend beeld kunnen creëren binnen het reputatieonderzoek.

Peters generaliseert haar conclusies over de drie beleidsterreinen naar meerdere beleidsterreinen in Nederland. Of een generalisatie hier gepast is, is nog maar de vraag aangezien zij slechts drie beleidsterreinen heeft onderzocht en weinig actoren heeft benaderd. Peters concludeert dat de angst voor de vierde macht niet altijd nodig is. Het primaat blijft bij de politiek liggen. Toch blijft de relatie tussen de minister en haar ambtenaren zeer belangrijk. Wanneer de specialisten (ambtenaren) in belangrijke mate de belangrijke beslissingen bepalen, delven de generalisten (politici) het onderspit. In het boek van Peters komt deze relatie misschien te weinig naar voren, zodat hierover onduidelijkheid blijft bestaan.

De gekozen titel is moeilijk te rechtvaardigen. Immers macht is volgens Peters het vermogen van een actor om een andere actor ertoe te bewegen iets te doen of te laten denken. Deze macht is daarom niet te verdelen, maar zal eerder gedeeld worden. De titel kan alleen op een abstracte manier verklaard worden als macht die zichzelf verdeeld.

Tot slot kan opgemerkt worden dat Nederland een pluralistisch stelsel kent, waarin op verschillende terreinen verschillende actoren hun stempel weten te drukken op belangrijke overheidsbeslissingen. Peters boek geeft een helder antwoord op de centrale vraag. Haar boek is een aanrader voor iedere lezer die zich interesseert in de huidige politieke ambtelijke verhoudingen.