Voor u ligt het rapport "Reinventing
Government: het karakter van Human Resource Management". Dit rapport is samengesteld door drie studenten van de opleiding
Bestuurskunde (Major Publiek management) aan de Faculteit Bedrijf, Bestuur & Technologie van de Universiteit Twente. Het
rapport is in het kader van de cursus Human Resource Management geschreven.
Bij deze willen wij graag de heer Trommel van de Universiteit Twente en de participerende actoren uit het politiebestel
bedanken voor hun tijd.
Enschede, mei 2005.
M.J. (Marc) ter Hedde,
A.(Aryan) van de Maat.
De overheid heeft te maken met een bezuinigings-
en afslankingsgolf die begonnen is in het begin van de jaren tachtig. De publieke sector moet steeds meer gaan presteren met
minder (financiële) middelen. Mede door deze ontwikkeling is ook de relatie tussen overheid en haar burgers aan veranderingen
onderhevig. ‘De klant is Koning’. De burgers worden mondiger en stellen
steeds hogere eisen aan de overheid en stellen het falen van de overheid steeds meer aan het licht. Klantgerichtheid, kwaliteit,
transparantie en effectiviteit zijn hedendaagse sleutelcriteria voor publieke organisaties geworden. Publieke managers worden
door deze criteria in denken en doen gestuurd in de richting van het primaire proces van een organisatie.
Reinventing government, nieuw publiek management, en strategisch personeelsmanagement zijn ontwikkelingen die in deze
context zijn ontstaan. Het verbeteren van het primaire proces van een organisatie maakt een grotere kennis van en betrokkenheid
van het personeel noodzakelijk. Volgens De Nijs en Doorewaard (1992) is deze ontwikkeling een erkenning van de betekenis van
de personele component voor het succesvol functioneren van een organisatie. De menselijke factor is langzaam maar zeker de
kritieke succesfactor in de competitie tussen organisaties geworden. Dit inzicht heeft onder andere zijn neerslag gevonden
in een nieuwe naamgeving voor het beleidsgebied dat zich in het bijzonder met het ‘wel en wee’ van de factor ‘arbeid’
in de bedrijfsvoering bezighoudt. Het Tayloriaanse gekenmerkte personeelsbeleid of sociaal beleid wordt steeds meer vervangen
door strategisch personeelsmanagement of Human Resource Management (HRM).
De bovengenoemde ontwikkelingen vragen om afstemming van de publieke organisaties op hun omgeving. De vraag uit de
omgeving naar betere dienstverlening, klantgerichtheid, transparantie, etc. zorgt ervoor dat overheden zich moeten aanpassen
aan deze veranderende omgeving. Deze vraag vanuit de omgeving naar aanpassingen en afstemming wordt veelal ook wel ‘Reinventing
government’ genoemd. De agenda van Reinventing government bestaat zodoende uit de verbetering van de efficiëntie, decentralisatie,
verbetering van het afleggen van verantwoording, verbetering van hulpbronnen-management en marktwerking. Deze factoren kunnen
zorgen voor een betere efficiency (goedkoper, meer en sneller produceren) en effectiviteit (betere en nieuwe systemen). Deze
vraag naar ‘reform’ ofwel de verandering en aanpassing zorgt vervolgens voor een verandering in de structuur en
processen van de publieke sector, financiën (budgettering), verantwoordelijkheden, kwaliteit van de dienstverlening, en reguliere
activiteiten van de publieke organisaties. Daarnaast hebben de publieke organisaties te maken met bezuinigingsrondes en dienen
zij ondanks deze bezuinigingen beter te gaan presteren. ‘Work better and cost less’ (Lavigna, 2003, p. 2). Deze ontwikkelingen leiden tot discussies rondom overheidsmanagement met de
focus op personeel en human resource management. Overheidsorganisaties passen met betrekking tot de bovenstaande ontwikkelingen
steeds vaker het ondernemersschap (prestatiemanagement en nieuw publiek management) in hun organisatie toe. De organisatie
wordt zodoende meer op de externe omgeving (klanten) afgestemd. In dit licht zou er sprake kunnen zijn van een accentverschuiving,
een verschuiving die kan worden getypeerd als van een passief beherend naar strategisch ontwikkelingsgericht personeelsbeleid
(Van der Zwaan, p. 6). Het ontwikkelingsgerichte beleid uit zich in een grotere aandacht voor werkstructurering, organisatieverandering
en regulering van arbeidsverhoudingen. Immers de vraag naar een efficiëntere overheid moet en zal leiden tot ‘reform’,
dat vooral mogelijk is in de HRM-functie van de organisatie. Om als publieke organisatie succesvol te kunnen zijn kan reform
niet alleen gebaseerd zijn op de vraag naar meer efficiëntie. De reformers moeten ook rekening houden met de machtige invloeden
vanuit zowel de interne- als externe omgeving van de publieke organisatie die de organisatie en publieke managers kunnen beïnvloeden.
In dit rapport zal ingegaan worden op het eigen karakter en de verschillende aspecten
van de HRM-functie ten aanzien van Reinventing government. De doelstelling van het rapport is:
het geven van een beschrijvende analyse omtrent Reinventing government, waarbij af en toe naar verschillende praktijkvoorbeelden
wordt verwezen. Aan de hand van deze doelstelling is de volgende tweeledige probleemstelling geformuleerd: "In hoeverre heeft de HRM-functie in publieke organisaties nog een specifiek eigen karakter en wat impliceert Reinventing
government voor de verschillende aspecten van deze HRM-functie?"
Om de bovengenoemde probleemstelling te kunnen beantwoorden hebben in deze rapportage
onder andere de volgende onderzoeksvragen centraal gestaan:
Om de leesbaarheid en overzichtelijkheid van de rapportage te vergroten is er voor
gekozen om de rapportage op te splitsen in twee delen, namelijk: een theoretisch deel (hoofdstuk één, twee en drie) en een
empirisch deel (hoofdstuk vier). In het eerste hoofdstuk wordt de onderzoeksopzet en de aanleiding tot het schrijven van het
rapport gegeven. Het hoofdstuk geeft de onderzoeksvragen weer die vervolgens per hoofdstuk worden behandeld. Hoofdstuk twee
geeft de definitie en karakteristieken eigenschappen van Reinventing government. Vervolgens worden binnen dit hoofdstuk de
belangrijkste ontwikkelingen en trends besproken. In hoofdstuk drie wordt er kennis gemaakt met Human Resource Management
en wordt de HRM-functie beschreven. Tevens zijn er binnen dit hoofdstuk de verschillen tussen de private- en publieke sector
met betrekking tot de HRM-functie belicht. Het empirische deel begint met hoofdstuk vier. Middels het analyseren van de schriftelijke
afgenomen interviews is er in dit hoofdstuk een beschrijving van de HRM-functie in de praktijk van de politie gegeven. Hoofdstuk
vijf sluit af met conclusies en aanbevelingen.
In dit hoofdstuk zal getracht worden
de eerste twee onderzoeksvragen te beantwoorden. Zo zal allereerst een antwoord gegeven worden op de eerste onderzoeksvraag: ‘Wat kan er verstaan worden onder Reinventing government? De tweede onderzoeksvraag
die aan bod komt luidt: ‘wat impliceert Reinventing government voor de verschillende
aspecten van de HRM-functie?’
In het hiervoor beschrevene is opgemerkt
dat de vraag vanuit de omgeving naar aanpassingen en afstemming op de veranderende omgeving van de publieke organisaties ook
wel ‘Reinventing government’ wordt genoemd. Reinventing government laat zich
moeilijk definiëren. Het is een term (ontwikkelingen in het denken) die afgeleidt is van een aantal experimenten en ontwikkelingen
van overheidsinstellingen. Van een duidelijke eenduidige theorie blijkt echter geen sprake te zijn, althans niet door één
auteur geformuleerd. Volgens de definitie van de Wereldbank staat Reinventing
government voor een managementcultuur die de nadruk legt op het centraal staan van de burger of klant, en op resultaatverantwoordelijkheid
(Lievens, 2002, p. 5). Reinventing government raadt ook structurele of organisatorische keuzes aan, die gedecentraliseerd
beheer bevorderen door een grote variëteit aan dienstverleningmechanismen, inclusief quasi-markten met publieke en private
dienstverleners die mededingen naar middelen van beleidsmakers en donors (Manning, 2000, p.1). Door de verandering in het
denken over management bij de overheid wordt daarom ook wel ‘geschreven over’ een nieuwe vorm van overheid en
overheidsmanagement.
Volgens Osborne en
Gaebler (1992, p. xix) zijn er tien principes te onderscheiden die aan de basis liggen van publieke organisaties (die de beschikbare
middelen zo productief en effectief mogelijk aanwenden) en die door verscheidene auteurs (gedeeltelijk) overgenomen zijn als
de principes van Reinventing government. Osborne en Gaebler (1992, pp. 21-ev.)
noemen deze principes ook wel de karakteristieken van een ‘eutreprenneurial government’. Deze principes komen
vaak terug in verschillende ontwikkelingen rondom overheidsmanagementconcepten, zoals integraal management het veranderingsmanagement.
Ad.1
Steer more than they row
Het eerste principe
ofwel de karakteristieke eigenschap van Reinventing government die Osborne en Gaebler noemen is dat de overheid “meer
moet gaan sturen dan roeien”, met andere woorden er dient minder sprake te zijn van directe dienstverlening. De auteurs
zijn van mening dat er binnen de overheid een gebrek is aan richtinggevend leiderschap. Volgens Berman, Osborne en Gaebler
(2000, pp. 10-12; 1992, p. 19) is er meer van dit leiderschap nodig, omdat de overheid zich meer met de grote lijnen en minder
met de details zou moeten bezig houden.
Ad.2
Empower communities rather than simple deliver services
Het tweede principe
met oog op verandering van de overheid is het “empoweren van gemeenschappen, eerder dan zelf diensten te leveren”.
Zo moeten volgens Osborne en Gaebler de activiteiten binnen de lokale gemeenschappen worden ondersteund.
Ad.3
Encourage competition rather than monopolie
Het “aanmoedigen
van concurrentie in plaats van monopolie” is het derde principe van Reinventing
government. Osborne en Gaebler verwachten dat de concurrentie tussen de overheidsdiensten zal leiden tot grotere efficiëntie
en meer klantgerichtheid.
Ad.4
Be driven by their missions, not their rules
Veel publieke
organisaties ontberen een werkelijk gevoelde missie, hierdoor is hun bestaansrecht vaak onduidelijk. Dit geldt overigens ook
voor de individuele medewerker. Het vierde principe dat hierop in gaat is het principe “aansturing door missies, en
dus niet door hun regels”. De missie heeft betrekking op de meest fundamentele keuzevraagstukken van de gemeentelijke organisatie, maar heeft
geen betrekking op alle aspecten van het functioneren van de gemeente. De missie staat dus centraal en de wet- en regelgeving
is daarbij niet het doel.
Ad.5
Fund outcomes rather than inputs
Het vijfde principe
luidt: “financieren van resultaten, eerder dan van de input”. De focus op resultaten neemt de plaats in van een
inputfocus. Met andere woorden, binnen de overheid moet de nadruk op budgetten volgens Berman, Osborne en Gaebler (2000, pp.
10-12; 1992, p.19) verschuiven naar de nadruk op de resultaten (output).
Ad.6
Meet the needs of the customer, not the bureaucracy
Het zesde principe
dat Osborne en Gaebler stellen is het “tegemoet komen aan de behoeften van de klant, niet van de bureaucratie”.
De wens van de klant (burgers) moet het uitgangspunt zijn voor de publieke instellingen, politici of het maatschappelijke
middenveld. Bureaucratisering is alleen noodzakelijk als controle-tool.
Ad.7
Concentration on earning, not just spending
Het zevende principe
vindt zijn grondslag uit de private sector. Het principe stelt dat de overheid zich moet “concentreren op verdienen,
niet alleen op uitgeven”. Immers volgens Bouckaert (2002) ligt de nadruk in de traditionele overheid nog (te) veel op
het besteden van het volledige budget (inputgerichtheid), omdat onderuitputting meestal tot bezuinigingen leidt. Het denken
waarin ‘geld uitgeven’ merendeels het doel is moet veranderen naar het denken waarin geld uitgeven alleen een
middel is om het doel te kunnen bereiken. Belangrijk daarbij is het volgens Osborne en Gaebler dat het denken dus moet omslaan
naar een houding waarin het ambtelijk apparaat zich gaat afvragen met welke activiteiten zij geld kunnen verdienen dan wel,
met respect voor de te realiseren doelen, met minder kosten uit de voeten kunnen komen.
Ad.8
Invest in prevention rather than in cure
Het achtste karaktereigenschap
van Reinventing government is dat de overheid moet gaan “investeren in preventie, eerder dan in genezing”. Zo
dient volgens Osborne en Gaebler het ambtelijk apparaat veel meer op te treden dan in het verleden pro-actief op te treden.
Ad.9
Decentralize authority
Een nog vaker beschreven
element van Reinventing government is dat de overheid het principe van “decentraliseren van autoriteit, participatief management heeft de voorkeur” in acht dient te nemen. Osborne en Gaebler
gaan hierbij uit van het zogenaamde subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel stelt dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden
alsmede beslissingen op een zo laag mogelijk niveau in de publieke organisatie gelegd zullen moeten worden. Immers het echte
werk en daarmee de noodzakelijke informatie ligt op uitvoerend niveau. Dit principe vindt men hedendaags ook weer in het concept
integraal management terug.
Ad.10
Solve problems by levering the marketplace, rather than simply creating public
programs
Het laatste principe
is “problemen oplossen door het ondersteunen van het marktsysteem, eerder dan overheidsprogramma’s op te starten”.
Volgens Berman is het doel van de hervormingen van de publieke sector de verhoging van de efficiëntie, effectiviteit, zuinigheid
en reactiesnelheid. Met andere woorden het gaat met oog op het begrip Reinventing government om het verbeteren van de taakuitvoering
(Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.1). De overheden proberen dat doel te bereiken door een aantal managementtechnieken en managementconcepten
te introduceren, zoals integraal management, projectmatig werken, e.d.
De oorzaken van
de interesse voor administratieve hervorming (ofwel een administratieve verandering) en de aandacht voor het managen van publieke
organisaties zijn volgens Berman, Osborne en Gaebler (2000, pp. 10-12; 1992, p.19) te herleiden tot zo’n vier factoren:
het meer doen met minder middelen; een veranderende samenleving; een verschuiving van de dominante theorieën; en de externe
druk. Sommige oorzaken leiden eerder tot een verandering op gebied van (strategisch)beleid, maar de beleidswijziging kan een
start zijn voor veranderingen op gebied van de uitvoerende instellingen. De agenda van Reinventing government bestaat zodoende uit
de verbetering van de efficiëntie, decentralisatie, verbetering van het afleggen van verantwoording, verbetering van hulpbronnenmanagement
en marktwerking. Deze factoren kunnen zorgen voor een betere efficiency (goedkoper, meer en sneller produceren) en effectiviteit
(betere en nieuwe systemen). Deze vraag naar ‘reform’ ofwel de verandering
en aanpassing zorgt vervolgens voor een verandering in de structuur en processen van de publieke sector, financiën (budgettering),
verantwoordelijkheden, kwaliteit van de dienstverlening, en reguliere activiteiten van de publieke organisaties.
Zoals reeds is beschrijven leiden ontwikkelingen
(Reinventing government) tot discussies rondom overheidsmanagement met de focus op personeel en human resource management.
Overheidsorganisaties passen met betrekking tot deze ontwikkelingen steeds vaker het ondernemersschap (prestatiemanagement
en nieuw publiek management) in hun organisatie toe. Er is sprake van een accentverschuiving. Het ontwikkelingsgerichte beleid
uit zich in een grotere aandacht voor werkstructurering, organisatieverandering en regulering van arbeidsverhoudingen. Immers
de vraag naar een efficiëntere overheid moet en zal leiden tot ‘reform’, dat vooral mogelijk is in de HRM-functie
van de organisatie.
Berman stelt in zijn boek “HRM in public services” (2002, p. 14) dat HRM te vaak
wordt gezien als een hindernis in plaats van verbetering van de publieke organisatie in zijn ondernemersschap. Hij, en andere
auteurs waaronder Lavigna (2003) stellen dat personeelssystemen en HRM-systemen vaak worden bekritiseerd als niet-flexibel,
niet-verantwoordelijk genoeg, te veel regelgeving en niet genoeg klantgericht, etc. etc. Terwijl de meeste werknemers uit
de publieke sector er wel mee eens zijn dat de personeelssystemen en HRM-systemen meer flexibel en resultaatgericht moeten
zijn, is de reform van deze systemen in de realiteit zeer lastig te verwezenlijken. Het
is, zo stelt Lavigna, (2001, p.3) ‘a challenge in the complex of government’. Bijvoorbeeld, de particuliere
sector kent een praktijk waarin het vanzelfsprekend is dat ‘personel reform’ het makkelijker moet maken om personeel
te ontslaan, op non-actief te zetten of over te plaatsen. Binnen de publieke sector ligt dat geheel anders. Overheidsinstanties,
zoals het politiebestel, hebben te maken met de fundamentele basisbeginselen van het overheidsrecht. Het ontslaan van ambtenaren
zou in strijd zijn met deze basisbeginselen van deze dienstverlenende overheidsinstanties.
Het vorenstaande voorbeeld laat zien dat HRM veranderen zeer lastig is. Berman (2000, p. xvii) noemt een viertal ontwikkelingen
die de reform van HRM en personeelsmanagement nog moeilijker kunnen maken. Deze ontwikkelingen zijn:
1.
De
personeelsfunctionarissen in de verschillende jurisdicties zijn in aantallen teruggebracht
2.
Personeelsfunctionarissen
die met geheel nieuwe benaderingen van HRM gaan experimenteren
3.
Managers
moeten met steeds ‘minder’ eigenlijk ‘meer’ gaan presteren, ondanks dat human resources steeds meer
in aantallen stijgen en complexer van aard worden
4. Meer verantwoordelijkheden (die lager
in de organisaties woorden gelegd) moeten worden genomen |
Allereerst zijn er de personeelsfunctionarissen
in de verschillende jurisdicties in aantallen teruggebracht. Ten tweede heeft de publieke sector te maken met personeelsfunctionarissen
die met geheel nieuwe benaderingen van HRM gaan experimenteren. Daarnaast geldt dat de managers met steeds ‘minder’
eigenlijk ‘meer’ moeten gaan presteren, ondanks dat human resources steeds meer in aantallen stijgen en complexer
van aard worden. Een laatste belemmering die Berman noemt is dat er steeds meer verantwoordelijkheden (die lager in de organisaties
woorden gelegd) moeten worden genomen. Immers HRM moet op de eerste plaats komen volgens hem. Een leider die namelijk niet
voor zijn mensen zorgt heeft niemand die hij kan sturen (leiden). Faalt hij bij het eren van zijn personeel, dan faalt het
personeel in het eren van haar manager.
Volgens Berman (Berman, 2000, p. xvii) kent HRM en de HRM-functie een tweetal paradoxen.
1.
Paradox of demacracy
2.
Paradox of needs |
Ad.1 Paradox of demacracy
Allereerst hebben organisaties te maken
met het ‘paradox of demacracy’. Volgens Berman hebben publieke organisaties te maken met een ontwikkeling waarbinnen
rechten als vrijheid van meningsuiting, keuzevrijheid (stemrecht) e.d. voornamelijk worden ingeperkt. Deze rechten worden
ondergeschikt gesteld aan macht en economische autoriteit en de economische positie wordt belangrijker dan de maatschappelijke
positie van deze organisatie.
Ad.2 Paradox of needs
Een tweede paradox die Berman (2000,
p. xvii) noemt is de ‘paradox of needs’. Mensen zijn volgens hem per definitie geen mechanisch model, maar een
organisch model. Mensen zijn alles wat machines niet zijn (dynamisch, groeiend, spontane probleemoplosser, etc.). Daarnaast
werken organisaties met een ‘top-down’ en ‘command-control’ benadering. In deze beide benaderingen
staat een hiërarchisch model centraal en verwacht de organisatie ‘efficiency, statistische voorspelbaarheid en zelfopoffering van haar ondergeschikten’. Het paradox in deze is dat het personeel hun democratische
liberaliteit moeten opgeven om in een organisatie goed te kunnen functioneren. Hierdoor wordt hun werksfeer onprettiger en
zullen zij minder gemotiveerd zijn hun werk goed uit te voeren.
Met betrekking tot het concept HRM is het probleem ofwel de vraag in deze volgens Berman of
de organisatorische procedures en processen de resolutie van de bovengenoemde twee paradoxen in de democratie en de werksfeer
helpen of juist hinderen. Met andere woorden, wat maakt het nu uit of het personeel nu efficiënt werkt als zo toch in een
‘schizofrene’ burgerlijke cultuur en in disfunctionele organisaties? Dit betekent dat de organisatie zijn besturingssysteem
en haar denken opnieuw moet gaan veranderen. Zoals Albert Eistein zei: ‘You cant solve the problem with the same kind of thinking that created the problem’.
Je kunt nooit het probleem aanpakken met dezelfde wijze van werken waarbij het probleem is ontstaan.
Met betrekking tot de eerder genoemde ontwikkelingen gaan veel publieke organisaties zich beter en efficiënter afstemmen op deze veranderende omgeving. Berman (2000, p. 7) noemt deze verandering ook wel
‘changing work environment’. Deze verandering in de principes van en karakteristieken van HRM zijn belangrijk,
omdat in de context van de veranderende omgeving de HR-beslissingen worden gemaakt. De ontwikkeling van veranderende organisaties
kent volgens Berman (2000, pp. 8-10) een 8-tal trends.
Ad.1 Changing workflore
De
eerste trend ‘changing workflore’ kent minder gekwalificeerde mensen, meer vrouwelijke werknemers en minder
niveau’s dan vroeger. Deze ontwikkeling die hedendaags nog steeds voortduurt vraagt naar werknemers met meer capaciteiten
en om meer leergierigheid van de werknemers. Een trend binnen een veranderende organisatie waarbinnen andere verwachtingspatronen
en prioriteiten (bijvoorbeeld vaker overstappen naar een andere baan en nieuwe technologieën) zijn gesteld.
Ad.2 Declining confidence
in government
Een tweede trend die Berman noemt is
‘declining confidence in government’. Het vertrouwen door de burgers in de staat wordt weer als een uitdaging
voor de publieke organisaties gezien. Er was en is nog steeds meer vertrouwen in de locale overheid dan in de federale overheid
aanwezig.
Ad.3 Declining budgets
De derde trend is ‘declining budgets’.
Een trend die zich kenmerkt in belastingslimieten, budgetbeperkingen en het snijden in toekomstige bestedingen van de overheidsorganisaties
(bezuinigingsrondes).
Ad.4 Downsizing-upsizing
Een vierde trend is, zoals Berman die
noemt, ‘downsizing-upsizing’. Er is een trend ontstaan (als gevolg van verschillende bezuinigingen) dat overheden
moeten gaan privatiseren, dereguleren, en moeten gaan snijden in de budget- en servicekosten. Daarnaast moet er sterk gesnoeid
worden in de personeelskosten.
Ad.5 Demand for productivity
‘Demand for productivity’
is de vijfde trend waarmee de publieke organisaties te maken hebben. De overheid
kreeg te maken met een bezuinigings- en afslankingsgolf in het begin van de jaren tachtig. De publieke sector moet zodoende
steeds meer gaan presteren met minder (financiële) middelen. Dit vraagt om meer flexibiliteit en verantwoordelijkheid van
publieke organisaties die tot nu toe te weinig wordt (aan)geboden.
Ad.6 Emerging virtual
workplace (virtual goverment)
Een daaropvolgende trend is ‘emerging
virtual workplace’ ofwel ‘virtual goverment’. De ontwikkelingen en veranderende omgeving van de publieke
organisaties vraagt om meer flexibiliteit. Deze flexibiliteit kan gevonden worden in de nieuwe informatietechnologie, zoals
telecommunicatie, uitzendkrachten en detacheringsystemen, en virtuele ontmoetingsplaatsen tussen burgers en overheid, en in
de elektronische transacties die organisaties gaan doen.
Ad.7 Reinventing / reenginering
initiatives
Een geheel andere trend is ‘reinventing
/ reenginering initiatives’, ofwel het ontstaan van een alternatieve wijze ten aanzien van het leveren van publieke
goederen en diensten met meer frequentie. Door de keuze in diensten en goederen (resources) direct in de handen van de klanten
(burgers) te leggen is volgens Osborne (1993, p.1) de beste manier om de kosten aan de resultaten te koppelen. Zodoende kunnen
de klanten een keuze maken op basis van kwaliteit en kostenplaatje en gaan de dienstverleners onderling concurreren (presteren).
Ad.8 Centralisation and
decentralization of HR-activities
Een laatste trend die Berman noemt is
‘centralisation and decentralization of HR-activities’. Op federaal-, staats- en lokaal niveau is er sprake van
herallocatie van verantwoordelijkheden van de gecentraliseerde stafafdelingen (denk bijvoorbeeld aan nieuwe concepten zoals
integraal management). Er wordt meer flexibiliteit, discretie, motivatie en continuïteit van HR verwacht.
Bovengenoemde acht trends van Berman beïnvloeden de functies van de publieke managers. Zodoende ontstaat er indirect
een beïnvloeding en implicaties van HRM. Volgens Berman zijn er een aantal sleutelprincipes (Berman, 2000, pp.11-18) te onderscheiden
die de veranderende omgeving van de overheden en de HRM-functie typeren.
1.
Vele
rollen van de publieke services
2.
Value
matter
3.
Begrijpen
van de rationaliteit van personeelssystemen
4.
Alternatieve
mechanismen voor het leveren van de publieke diensten
5.
Public
accountability
|
Sleutelprincipes:
Ad.1 Vele rollen van de publieke services
Het eerste sleutelprincipe is dat de
publieke organisaties te maken hebben met de vele rollen van de publieke services. Zodoende dienen de publieke managers rekening
te houden met deze verschillende rollen en denkpatronen, waarbij de organisatiedoelen, beleidsvrijheid en ethische kwesties
in ruime mate een belangrijke rol innemen.
Ad.2 Value matter
Een tweede sleutelprincipe is de ´value
matter´ (Berman, 2000, p. 10) ofwel de waardeverandering in de publieke organisatie ten aanzien van de arbeidskrachten. Het
personeel stelt zich volgens Berman steeds neutraler op en gaat zich minder met de politieke activiteiten bemoeien. Organisaties
dienen hun personeel meer op hun competentie en integriteit te beoordelen.
Ad.3 Begrijpen van de rationaliteit van personeelssystemen
Als derde sleutelprincipe geldt dat het
personeel te maken heeft met verschillende personeelssystemen met ieder eigen rationele en operationele grenzen. De publieke
manager dient hiermee te leren omgaan en de rationaliteit van het personeelssysteem trachten te begrijpen.
Ad.4 Alternatieve mechanismen voor het leveren van
de publieke diensten
Als vierde sleutelprincipe noemt Berman
de ontwikkeling waarbinnen de publieke service te maken heeft gekregen met alternatieve mechanismen voor het leveren van de
publieke diensten (ontwikkelingen waaronder het gebruik van publieke overeenkomsten, privatisering, franchise overeenkomsten,
subsidieovereenkomsten, vrijwilligers, e.d.). Publieke managers dienen hun relatie met deze nieuwe publieke diensten te herdefiniëren
middels het invoeren van controle op de structuren en administratieve rollen.
Een publieke organisatie kenmerkt zich uiteraard door het feit dat zij dagelijks te maken heeft met regelgeving en
wetgeving. De publieke personeelssystemen, processen en regels zijn veelal nog steeds gebaseerd op legale eisen (wetgeving).
De juridische omgeving waar een publieke organisatie is een wezenlijk verschil tussen de publieke- en private sector en dit
beïnvloed dus ook de manier waarop human resource wordt gemanaged. Publieke managers dienen volgens Berman (2000, p. 12) meer
te doen dan alleen te zorgen dat de organisatie presteert. Immers zij dienen in tegenstelling tot private managers er ook
voor te zorgen dat legitieme en juridische acties goed geleid worden. Met oog op de hedendaagse aandacht voor prestatiegericht
sturen (het sturen op output) binnen de publieke sector staat ‘performance’ naast het begrip ‘people management’.
Het management dient te begrijpen hoe de human relations en de motivatie-factoren eruit zien. De managers dienen zich in een
HRM-organisatie af te vragen welke gereedschap voor ‘acuiring, developing, motivating en retaining’ (Berman, 2000,
pp. 12 e.v.) zij hebben om voor een optimale contributie van personeel in hun organisatie.
Ad.5 Public accountability
Een
laatste sleutelprincipe is de ‘public accountability’ (Berman, 2000, p. 13).
Overheidsbeslissingen staan altijd in het teken van publieke openheid (transparantie) en input (wetgeving). Daarbij
bestaat de paradox ‘of government ethics’ (Berman, 2000, p. 13). Berman doelt hiermee op de geëiste openheid van
de publieke organisaties naar de burgers toe en het dienen van organisatorische superieuren. Dit is weer een groot verschil
waarmee de HRM-functie binnen de publieke sector in vergelijking met de private sector extra wordt beïnvloed. Immers binnen
de private sector kan de (HRM)beslissing binnen ‘gesloten deuren’ worden genomen en binnen de publieke sector
wordt gevraagd om transparantie, rechtmatigheid en rechtzekerheid.
In
dit hoofdstuk zal een antwoord gegeven worden op derde onderzoeksvraag: ‘Op
welke punten heeft HRM in publieke organisaties (in de nieuwe context) nog een specifiek eigen karakter, en op welke punten
ontstaat in toenemende mate gelijkenis met HRM in private organisaties?’
De term HRM is voor het eerst aangetroffen
in 1965, en daarmee is de geschiedenis rondom dit begrip dus nog maar beperkt. Osborne en Gaebler zien een link tussen de
prestatieverbetering en het personeelssysteem van de overheid. Dit heeft vergaande implicaties voor HRM. Ten aanzien van de
prestatieverbetering wordt er door Osborne en Gaebler verondersteld dat publieke werknemers verantwoordelijk gesteld moeten
worden voor programmaresultaten. Dit gegeven eist volgens hen dat de structuren en processen van HRM worden bestudeerd (Berman,
2000, p. 23).
Hedendaags vindt er nog altijd een hevige discussie plaats over de precieze betekenis van de begrippen Strategisch
Personeelsmanagement (SPM) en Human Resource Management (HRM) en hun onderlinge onderscheidt. Daarom zal er eerst vanuit verschillende
invalshoeken gekeken worden naar het begrip HRM. HRM is belangrijk voor de hedendaagse publieke organisatie. Volgens Berman
is de belangrijkste taak van een ‘administrator’ de organisatie te helpen met haar meest belangrijke waardevolle
taak: namelijk het effectief inzetten van personeel.
De Nijs (1992, p. 39) stelt dat HRM eigenlijk een specifieke inhoudelijke variant van strategisch personeelsmanagement
is. Volgens hem kan van strategisch personeelsmanagement in de variant van HRM worden gesproken indien het een integraal onderdeel
vormt van een managementstrategie, waarin gestreefd wordt naar een totaal nieuwe verhouding tussen het personeel en de overige
productiemiddelen (De Nijs, 1992, p. 39). Volgens Buurma en Jacobs (1996, p. 25) kan personeelsmanagement beschreven worden
als ‘het zodanig inzetten, sturen en motiveren van personeel, dat dankzij hun capaciteiten en talenten de gewenste output
nu en in de toekomst efficiënt en effectief wordt bereikt, in een goede werksfeer en binnen de randvoorwaarden en het personele
en financiële beleid’.
Als gevolg van de veranderingen in het denken bij de overheid en in het overheidsmanagement wordt er steeds meer gefocust
op de discussies rondom overheidsmanagement met oog op personeel en human resource management. Human resource management is volgens Berman (2000, p. 7). eigenlijk het verlengde van personeelsmanagement.
Het traditionele personeelsmanagement of personeelsadministratie beperkt zich tot traditionele interne processen (zoals werving,
compensatie en disciplines) en de applicatie van regels en procedures van de publieke dienstverlening. HRM is meer een breder
en meer op mensen gefocuste definitie van management of human resources met oog op het soort werkmacht (teams) die noodzakelijk
zijn binnen de publieke sector. HRM betekent volgens Berman (2000, p. xvi) dat als een organisatie gedefinieerd kan worden
als een groep mensen die doelgericht werken, en het management gedefinieerd kan worden als het proces van het bereiken van
de doelen door middel van de inzet van personeel, dan is het onderwerp van deze context de ontwikkeling van beleid voor effectieve
‘utilization’ van human resource in een organisatie. Overigens stelt Berman dat alle beslissingen die de relatie
tussen het individu en de organisatie beïnvloeden gezien kunnen worden als dimensies van HRM. Er bestaat daarin een interactieve
en contradictoire relatie tussen pyschologisch- en productieve doelen. Deze doelen
dienen een bijdrage te leveren aan zowel de organisatie als aan het personeel.
Door de veranderingen en ontwikkelingen in de publieke sector ontstond volgens Berman de noodzaak voor overheidsinstellingen
om een strategie te ontwerpen voor het management van menselijke talenten die parallel loopt aan de organisatiestrategie.
Volgens Mensink (1991, p. 29-53) is het daarbij essentieel dat vanuit de constatering, dat personeelssystemen vaak zeer onsamenhangend
zijn, de opgave te streven naar samenhang van methoden en technieken voor personeelsmanagement. Berman (2000), Osbourne en
Gaebler (1992, p. xix) wijzen daarbij op de noodzaak de menselijke factor te verzorgen
en te ontwikkelen op dezelfde wijze als dat met andere activa gebeurt. Vanuit deze uitgangspunten komen zij tot een viertal
HRM-componenten ofwel velden va HRM genoemd (zie paragraaf 3.4) die afgestemd zijn op de cultuur, structuur en de machtsverhoudingen
binnen overheidsinstellingen.
HRM-componenten:
1. Beloning en motivatie
2. (Decentralisatie
van) personeelsmanagement
3. Opleiding en competenties
(invoering van competentiemanagement)
4. Organisatiecultuur |
Deze uitgangspunten
dienen op een geïntegreerde wijze vervuld worden.
Buurma en Jacobs en Berman stellen dat
personeelsmanagement en human resource management niet meer weg te denken onderdelen van bedrijfsvoering zijn. HRM in een
publieke organisatie houdt zich volgens Berman (2000, p. 7, 20) bezig met de relatie en ontwikkeling tussen de werknemer en
werkgever, arbeidstructuren en personele stromen (organisatorisch ontwerp), werk en management (prestatiemanagement), beloningssystemen
en opbrengsten, productiegericht werken en ontwikkelen, werving van personeel, en de gezondheid en veiligheid van het personeel.
Vergelijkbare conclusies worden ook getrokken door Kluytmans en Doorewaard. Volgens Berman en anderen gaat het samengevat
eigenlijk om een viertal onderscheiden velden op het gebied van HRM, die in onderlinge samenhang het voorwerp moeten vormen
van strategische keuzen.
Vier
velden op gebied van HRM:
1.
Employee influence
2.
Personnel flows
3.
Reward systems
4.
Work systems |
Ad.1 Employee influence
Ten eerste gaat het om de ‘employee
influence’ ofwel de participatie van medewerkers (invloedsverhouding) (Berman, 2000, p. 12 e.v.; Kluytmans, 1992, p.
170). Het betreft de invloed, macht en verantwoordelijkheid, die door het management gedelegeerd worden naar de werknemers.
Ad.2 Personnel flows
Ten tweede noemt Berman de ‘ofwel
zoals Kluytmans deze noemt, de HR-stromen. Daarbij kan onder meer gebruikt worden gemaakt van de klassieke instrumenten van personeelsmanagement, voor zover deze de instroom, uitstroom en doorstroom van de
medewerkers bepalen.
Ad.3 Reward systems
Een derde, veel genoemde factor van
HRM is de ‘reward systems’ ofwel de beloningsystemen (Berman, 2000, p. 33). Deze beloningsystemen moeten volgens
Berman enerzijds aansluiten bij de waarde en betekenis, die door de onderscheiden groeperingen aan loon en arbeid worden toegekend.
Maar anderzijds moeten zij tevens functioneel zijn ten aanzien van de doeleinden van de organisatie. Volgens Berman en Kluytmans
geldt hierbij dat bij voorkeur dat middels het beloningssysteem juist het personeel, die de organisatie op de lange termijn
nodig heeft, aantrekt, motiveert en behoudt.
Ad.4 Work system
De laatste factor zijn de ‘work systems’ (Kluytmans, 1992, p. 170) ofwel de werksystemen.
Volgens Kluytmans dienen deze werksystemen zodanig worden ingericht dat ze ruimte voor betrokkenheid, creativiteit en inzet
van het personeel bevatten en dat de betreffende taakeigenschappen dat gedrag stimuleren.
Zoals reeds is gezegd zien Osborne en Gaebler een link tussen de prestatieverbetering en het personeelssysteem van
de overheid, wat vergaande implicaties heeft voor HRM. In de visie van Berman, Osborne en Gaebler is dus met andere woorden
de effectieve prestatie van het individu en de publieke organisatie een functie van de vier HRM- componenten: instroom (selectie,
promotie, plaatsing), beloning (mensen dienen beloond te worden voor een goede prestatie), ontwikkeling (hieronder worden
de activiteiten gerekend die erop gericht zijn individuen toe te rusten met vaardigheden en kennis, teneinde functies te vervullen),
en beoordeling (het waarderen van de menselijke in relatie tot de organisatorische criteria). Het doel van de overheid om
hogere prestaties te behalen staat ook in de als één van de ‘Tides of Reform’ zoals Berman (2000, p. 12) deze
noemde. Hij noemde deze ontwikkeling waarin prestatieverbetering centraal staat
‘Liberation Management’ (2000, p. 12). Zaken als output, outcome, evaluatie, e.d. kwamen meer en meer als kernelementen
van managementstijlen naar voren.
Deze ontwikkeling heeft ook implicaties voor overheidsinstellingen. Volgens Berman (2000, p. 16) kan hete behalen van
het doel ‘hogere prestaties behalen’ falen op het niveau van de front-line werknemers, teams en evaluators. Ook
kent deze ontwikkeling vergaande consequenties (Berman, 2000, p. 17 ev.) voor
de HRM-functie binnen de publieke sector, zoals: afbraak van het bureaucratische machinemodel; het ontstaan van een plattere
organisatie/ hiërarchie; werknemers met eigen verantwoordelijkheden; harmonieuze relaties tussen werknemers en het management
vergroten het vooruitzicht op productieve partnerships; decentralisatie van het personeelsmanagement; vergroting van de autoriteit
en discretie van het lijnmanagement; en meer flexibiliteit op alle niveaus van de overheid.
In de private sector,
maar ook in de publieke sector is de HRM-functie als gevolg van een veranderende samenleving (externe omgeving) aan veranderingen
onderhevig. De HRM-functie alsmede het personeelsbeleid in de publieke sector verschilt daarin van dat van de private sector.
Er zijn belangrijke versschillen tussen de publieke sector en private sector
te noemen die hun invloed op de HRM-functie kunnen hebben.
1. Wet- en regelgeving
en de politieke rol
2. Primaire en secundaire
arbeidsvoorwaarden
3. Klant-leveranciersverhouding
4. Geen winst oogmerk
5. Beloning |
Ad.1 Wet- en regelgeving en de politieke rol
Het belangrijkste
kernverschil vindt volgens Berman, Osborne en Gaebler hoofdzakelijk zijn grondslag in
de wet- en regelgeving die op overheidsorganisaties van toepassing zijn. Een
ander belangrijk verschil is dat de werkgever in de publieke sector in tegenstelling tot de private sector ook een politieke
rol vervuld, waardoor de publieke werkgever een bron van macht in handen heeft (Weggemans, 1987, pp.163-164). Deze twee kernverschillen
hebben hun uitwerking op de vier componenten (instroom, beloning, ontwikkeling van de activiteiten die erop gericht zijn individuen
toe te rusten met vaardigheden en kennis, en beoordeling) van de HRM-functie. Zo ziet
Mensink en Wegemans (1996, p.217; 1987, pp.163-164) de focus op wet- en regelgeving als een belemmering voor de HRM-functie
en vooral voor de invoering van moderne personeelsinstrumenten, zoals flexibele beloning. De problematiek in deze hangt volgens
hen af van de scheiding de wet- en regelgeving en de HRM-functie in praktijk. De HRM-functie als mede het personeelsbeleid
wordt, binnen de grenzen van wet- en regelgeving, in belangrijke mate vormgegeven door de politici. Dit impliceert volgens
Mensink en Weggemans (1996, pp.218-219; 1993, pp.338-339) dat politieke thema’s, zoals positieve discriminatie van vrouwen
en langdurig werklozen, daarbij ook een rol spelen.
Ad.2
Primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden
Ook ten aanzien van
de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden is er een groot verschil tussen de private- en publieke sector geconstateerd.
Volgens Mensink en Weggemans behoren de arbeidsonderwerpen, zoals loon e.d. tot het domein van de politici. Immers, wat betreft
de functies die ook in de privé-sector bestaan, heeft de overheid namelijk een keuze. Allereerst kan de overheid de arbeidsvoorwaarden
aanpassen aan degene die op de markt gebruikelijk zijn. Ten tweede kan zij ook een voortrekkersrol spelen door betere arbeidsvoorwaarden
aan te bieden (Weggemans, 1993, pp. 342-343).
Ad.3
Klant-leveranciersverhouding
Een derde belangrijk
verschil tussen de private- en publieke sector ten aanzien van de HRM-functie is volgens De Ruijter (1994, p.132) dat bij een interne uitbesteding binnen de overheid het vormgeven aan de klant-leveranciersverhouding een grote
rol speelt. Met name het ontwikkelen van een leveranciershouding, een interne klantgerichtheid (´de klant is koning´), vereist
veel aandacht. Uiteraard is er binnen de collectieve sector in vergelijking met de private sector geen sprake van een echte
concurrerende markt. De klant (burger, e.d.) krijgt zodoende dus niet de mogelijkheid om concurrerende offertes aan te vragen
en de eigen service-unit eventueel aan te passen. Een tweede probleem bij het vormgeving aan de klant-leveranciersverhouding
bij de (lokale) overheid is dat de klant (de burger) uiteraard, bijvoorbeeld indien hij aanklopt bij afdeling burgerzaken,
niet geweigerd mag worden. De burger moet altijd door de lokale overheid geholpen worden. Dit is een wezenlijk verschil met
de particuliere sector waar een onderneming wel een klant (die niet voldoet aan de eisen) mag weigeren een dienst of product
te leveren. Het ontwikkelen van het inzicht in de kosten van bijvoorbeeld een interne dienst is een derde aandachtspunt. Dit
inzicht is van belang om een (te) grote vraag naar dienstverlening (immers, zolang de interne dienst `gratis´ lijkt te zijn
wordt de klant niet budgettair geremd) te vermijden, en om de concurrentiekracht van de dienst te beoordelen (De Ruijter,
1994, p.132 ev.). Het kosteninzicht, de interne budgettering en interne doorbelasting zijn bij de overheid nog beperkt ontwikkeld.
Hiermee vervalt dus één van de belangrijkste instrumenten om intern de klant-leveranciersverhouding na te bootsen van de private
sector en eventueel vorm te geven. De Ruijter bepleit om vorenstaande reden voor het ontwikkelen van inzicht in kosten (middels
het gebruik van outputbudgettering en tijdschrijven) bij de overheid.
Ad.4
Geen winst oogmerk
Een vierde kenmerk van een non-profitorganisatie
is dat een overheid `geen winst oogmerk´ heeft. Dit speelt volgens De Ruijter tevens een belangrijke rol bij de ontwikkeling
van een klantgerichte instelling. Immers service-units maken geen winst en daarom dient er een andere prikkel tot klantgerichtheid
worden gevonden dan de winstprikkel zoals in de private sector aanwezig is. Instrumenten zoals: klanttevredenheidsonderzoek,
opleiding en training, het sturen door de leiding op aspecten van klantgerichtheid en kostenneutraliteit, kwaliteits- en rendementeisen
stellen, en dergelijke, zijn zoal instrumenten die de bovengenoemde winstprikkel kunnen evenaren.
Ad.5
Beloning
Een vijfde verschil
tussen de private- en publieke sector ten aanzien van de HRM-functie dat Berman, Mensink en Weggemans noemen is de factor
beloning. Zowel de beloning als de arbeidsvoorwaarden in de publieke sector verschilt duidelijk van die in de private sector.
Zo is volgens Berman één van de motivatoren van een ambtenaar het kunnen dienen van de gemeenschap. Volgens de Ruijter geeft
dat werkzekerheid voor de ambtennaar. Immers deze heeft te maken met de beperkte mogelijkheden tot ontslag van een statutaire
ambtenaar. De financiële arbeidsvoorwaarden zijn afhankelijk van rang en functie en vormen bijgevolg ook een zekerheid (Wagenaar,
1994, pp.161-163). Kreffer en Wagenaar (1994, p.179) concluderen dat er geldige redenen zijn die een verschillende rechtspositie
verantwoorden. Immers lagere salarissen, de macht van de werkgever, hogere werkdruk, de behoefte aan betrokkenheid en loyaliteit
van de ambtenaar, en de vereiste van een grotere kwaliteit leiden volgens hen tot een onvermijdelijke hervorming van het overheidspersoneelbeleid.
Daarbij mag volgens hen de bestaanszekerheid niet verloren gaan.
In hoofdstuk drie is ingegaan op het
karakter en de componenten van de HRM-fuctie in publieke organisaties. Binnen deze paragraaf zal de vierde onderzoeksvraag
worden behandeld. Deze vierde onderzoeksvraag luidt: ‘Hoe verhoudt zich de theorie
rondom HRM met de HRM-functie in de praktijk van de politieorganisatie?’
Het doel van deze casestudie binnen
de politieorganisatie luidt: `Het in kaart brengen van de huidige situatie met betrekking tot de invulling van HRM in de praktijk
van de politieorganisatie.´ In dit hoofdstuk zal worden onderzocht in hoeverre Reinventing government invloed heeft gehad
op het personele component (personeelsmanagement en HRM) van de organisatie van de politie.
Om de huidige organisatie van de politie
met betrekking tot de personele component (personeelsmanagement en HRM) is gekozen om in totaal 10 vragenlijsten onder leidinggevenden
bij de politie uit te zetten. Middels deze vragenlijsten, die per e-mail zijn verstuurd, wordt in kaart gebracht op welke
wijze het politiebestel thans invulling geeft HRM. Er is daarbij gebruik gemaakt
van een gestructureerde vragenlijst. Middels deze vragenlijsten is aan alle respondenten dezelfde serie van vooropgestelde
vragen in dezelfde volgorde gevraagd.
Om een beeld te kunnen krijgen van de HRM-functie binnen het politiebestel zijn de volgende vragen aan leidinggevenden
van de politie voorgelegd:
1.
Welke
belangrijke ontwikkelingen hebben zich de afgelopen jaren voorgedaan met betrekking tot de HRM-functie binnen het politiebestel?
2.
Zijn
er nog trends te noemen op het gebied van bedrijfsmatig werken binnen het politiebestel?
3.
Hoe
ziet de HRM-functie eruit binnen het politiebestel?
4.
Zijn
er ten aanzien van de HRM-functie nog grote verschillen aanwezig tussen private organisaties en het politiebestel?
5. Hoe geeft het politiebestel
thans invulling aan de componenten: beloning/ motivatie, personeelsmanagement, competentie(management), opleiding, veranderingscultuur (als gevolg van HRM)? |
4.4
Analyse resultaten
Naast het afnemen van een schriftelijke vragenlijsten, is er ook gebruik gemaakt van internetbronnen en overheidsdocumenten
om de actuele wijze waarop de politie invulling geeft aan HRM goed in kaart te kunnen brengen.
In paragraaf 3.4
en 3.5 is aangegeven dat de publieke sector met betrekking tot de HRM-functie verschilt van de private sector. Zowel uit de
literatuur als uit de resultaten van het onderzoek (vragenlijsten) blijkt dat Reinventing government, ofwel de nieuwe efficiëntere
wijze van werken door publieke organisaties, invloed heeft op de wijze waarop publieke organisaties, waaronder het politiebestel,
invulling geven aan de personele component.
Binnen de resultaten van het onderzoek kunnen een viertal componenten (zie figuur 1) genoemd
worden die zijn veranderd of verandering ondergaan als gevolg van Reinventing government: de beloning en motivatie; (decentralisatie
van) personeelsmanagement; opleiding en competenties (invoering van competentiemanagement); en de organisatiecultuur.
Personeels-management (decentralisatie) |
Competentie
(management) en opleiding |
Organisatie-cultuur
(verandering) |
Met de hedendaagse
vraag om bezuinigingen in de publieke sector is in praktijk een beweging merkbaar. De overheid kan niet alle ambtenaren een
‘levenslange’ carrière meer verzekeren. Zij zal daarom steeds meer gebruik maken van tijdelijke contracten of
contracten van ‘onbepaalde duur’. Daarnaast is er volgens de Ruijter een flexibilisering van de werktijden in
de openbare sector merkbaar. Voltijd banen van negen tot vijf maken steeds meer plaats voor deeltijd werken, flextime, loopbaanonderbreking
en dergelijke.
Men kan zich afvragen of het een en ander betekent dat de HRM functie in publieke organisaties steeds meer gaat lijken
op die in het particuliere bedrijfsleven. Er is voor deze opdracht gekozen voor de politie als publiek organisatie omdat de
auteurs het interessant vinden dit voor ons relatief onbekende terrein te verkennen. De politie organisatie is een dynamische
organisatie. In relatief korte tijd is er van alles gebeurd binnen deze ‘overheidsorganisatie’. Na de grote reorganisatie
in 1994 (samenvoeging van de gemeentepolitiekorpsen en het Korps rijkspolitie tot regiopolitie en het KLPD) zijn daarna in
vele politieregio’s nog verdere organisatieveranderingen doorgevoerd. Er is een geheel nieuw samenhangend onderwijsstelsel
ingevoerd voor politieopleidingen in Nederland. En de laatste tijd wordt er hard gewerkt en nagedacht over het eventueel samenbrengen
van verschillende organisatieonderdelen (shared services). Dit laatste gebeurt zowel op landelijk niveau, als op interregionaal
niveau.
Het huidige politiebestel (de wijze waarop de politie in Nederland is
georganiseerd) is zodanig , dat de verantwoordelijkheid voor beleidsvorming (dus ook op het terrein van HRM) primair bij de
politieregio’s zelf ligt. Vanuit het ministerie van BZK, in het bijzonder vanuit de directie Politie, is er veelvuldig
overleg en contact, maar de uiteindelijke beleidsmatige verantwoordelijkheid ligt bij een korps zelf. Keuzes die gemaakt worden
in de beleidsvorming, -ontwikkeling en –uitvoering kunnen dus per regio verschillen, ook op HRM gebied. Daardoor valt
te constateren dat de ene politieregio al verder is met bijvoorbeeld competentiemanagement als een andere regio. Echter op
sommige hoofdlijnen worden wel degelijk kaders gesteld door/vanwege het ministerie van BZK. Daarbij valt te denken aan arbeidsvoorwaardelijke
zaken (binnen een C.A.O.).
Er is de laatste een tendens zichtbaar dat de politie steeds bedrijfsmatiger gaat werken. Daartoe worden door het ministerie
van BZK ook initiatieven genomen. De meest recente is wel de invoering van de zogeheten politieconvenanten. De minister van
BZK heeft met alle korpsen en de Politieacademie (bij convenant) afspraken gemaakt over een aantal te behalen resultaten,
zowel landelijk als per korps. Aan het al dan niet behalen van die resultaten is een geldbedrag gekoppeld. Het uitvoeren van
de convenanten betekent dat politieregio’s scherp moeten kijken naar de wijze waarop ze zijn georganiseerd en waarop
ze invulling geven aan de uitvoering van het werk. Er dienen prioriteiten te worden gesteld, wat ook inhoudt dat aan bepaalde
(niet tot de primaire taak behorende) activiteiten minder aandacht kan worden besteed. In deze convenanten is wel ruimte gecreëerd
voor lokale en regionale prioriteiten.
De HRM-functie van de politieorganisatie moet een ‘volgende’ functie zijn, waarmee wordt bedoeld dat het
een afgeleide moet zijn van de organisatiedoelstelling. Dus wanneer organisatiedoelstellingen veranderen (meer bedrijfsmatig
worden geformuleerd), zal dit ook een effect moeten hebben op de wijze waarop de HRM-functie wordt ingericht. Zonder al te
uitvoerig op alle aspecten van de HRM-functie in te gaan, kan hier als voorbeeld worden genoemd de invoering van de P.A.P.’s
(persoonlijke activiteiten plannen). Met elke individuele medewerker dienen jaarlijks resultaatafspraken te worden gemaakt
over diens individuele bijdrage aan die resultaten.
Het personeelswerk in de politieorganisatie was traditioneel vormgegeven. Het was vooral de beheersmatige- en verzorgende
functie. (zorgen dat de zaken voor het personeel werden geregeld en geregistreerd). Er is (in het algemeen bij politieregio’s)
een verandering zichtbaar van de HRM-functie naar een meer adviserende- en ondersteunende rol. (zorgen dat de lijnchef en
medewerker weten wat ze zelf moeten ondernemen en daartoe de randvoorwaarden scheppen).
Onlangs is er door de Raad van Hoofdcommissarissen, in nauwe wisselwerking met BZK, een HRM visiedocument voor de komende
jaren geaccordeerd, waarin voortzetting van deze verandering/ontwikkeling wordt beschreven. Populair gezegd, staat in dit
visiedocument beschreven, dat de politiemedewerker zelf verantwoordelijk is voor zijn werksatisfactie en ontwikkeling en dat
de organisatie daartoe de randvoorwaarden moet scheppen.
In vergelijking met private organisaties is misschien wel het meest specifieke verschil, dat er (zoals ook zichtbaar
bij andere overheidsorganisaties) bij de politie geen sprake is van een wederzijdse arbeidsovereenkomst, maar van een eenzijdige
aanstelling. Dit ligt dus op het terrein van de arbeidsvoorwaarden. Daar zijn nog enkele specifiek politiegerelateerde zaken
in opgenomen. Voor het meer ontwikkelende- en beleidsmatige deel van HRM zijn er steeds minder grote verschillen zichtbaar.
De politieorganisatie is ook ‘gewoon’ een organisatie waar mensen samenwerken aan het realiseren van de organisatiedoelstellingen.
Ook op het terrein van de HRM-functie geldt misschien wel het motto, dat de politieorganisatie een afspiegeling wil zijn van
de samenleving waarin zij werkt.
· Zowel
uit de literatuur als uit de resultaten van het onderzoek (vragenlijsten) blijkt dat Reinventing government invloed heeft
op de wijze waarop publieke organisaties, waaronder het politiebestel, invulling geven aan de personele component.
· Het personeelswerk in de politieorganisatie was
traditioneel vormgegeven. Het was vooral de beheersmatige- en verzorgende functie. (zorgen dat de zaken voor het personeel
werden geregeld en geregistreerd). Er is (in het algemeen bij politieregio’s) een verandering zichtbaar van de HRM-functie
naar een meer adviserende- en ondersteunende rol. Onlangs is er door de Raad van Hoofdcommissarissen, in nauwe wisselwerking
met BZK, een HRM visiedocument voor de komende jaren geaccordeerd, waarin voortzetting van deze verandering/ontwikkeling wordt
beschreven.
Op basis van de vier voorgaande hoofdstukken zullen nu de conclusies
in paragraaf 5.2 worden beantwoord naar aanleiding van de door de auteurs geformuleerde onderzoeksvragen, te weten:
Vr.1. Wat
kan er verstaan worden onder Reinventing government?
Vr.2. Wat impliceert
Reinventing government voor de verschillende aspecten van de HRM-functie?
Vr.3.
Op welke punten heeft HRM in publieke organisaties (in de nieuwe context) nog een specifiek eigen karakter, en op welke
punten ontstaat in toenemende mate gelijkenis met HRM in private organisaties?
Vr.4.
Hoe verhoudt zich de theorie rondom HRM met de HRM-functie in de praktijk van de politieorganisatie?’
Vr.5.
Welke conclusies kunnen we trekken met oog op het eigen specifieke karakter van HRM in publieke organisaties?
· De vraag uit de omgeving naar betere dienstverlening, klantgerichtheid,
transparantie, etc. zorgt ervoor dat overheden zich moeten aanpassen aan deze veranderende omgeving. Deze vraag vanuit de
omgeving naar aanpassingen en afstemming wordt veelal ook wel ‘Reinventing government’ genoemd.
· De agenda van Reinventing
government bestaat zodoende uit de verbetering van de efficiëntie, decentralisatie, verbetering van het afleggen van verantwoording,
verbetering van hulpbronnen-management en marktwerking. Om als publieke organisatie succesvol te kunnen zijn kan reform niet
alleen gebaseerd zijn op de vraag naar meer efficiëntie.
· Volgens Osborne en Gaebler zijn er tien principes
te onderscheiden die aan de basis liggen van publieke organisaties (die de beschikbare middelen zo productief en effectief
mogelijk aanwenden) en die door verscheidene auteurs (gedeeltelijk) overgenomen zijn als de principes van Reinventing government,
te weten: Steer more than they row, Empower communities rather than simple deliver services, Encourage competition rather
than monopolie, Be driven by their missions, not their rules, Fund outcomes rather than inputs, Meet the needs of the customer,
not the bureaucracy, Concentration on earning, not just spending, Invest in prevention rather than in cure, Decentralize authority
en Solve problems by levering the marketplace, rather than simply creating public programs
· De oorzaken van de interesse voor administratieve
hervorming (ofwel een administratieve verandering) en de aandacht voor het managen van publieke organisaties zijn volgens
Berman, Osborne en Gaebler te herleiden tot zo’n vier factoren: het meer doen met minder middelen; een veranderende
samenleving; een verschuiving van de dominante theorieën; en de externe druk. Immers de vraag naar een efficiëntere overheid moet en zal leiden tot ‘reform’,
dat vooral mogelijk is in de HRM-functie van de organisatie.
· Volgens Berman (Berman, 2000,
p. xvii) kent HRM en de HRM-functie een tweetal paradoxen, allereerst Paradox of democracy:
Volgens Berman hebben publieke organisaties te maken met een ontwikkeling waarbinnen rechten als vrijheid van meningsuiting,
keuzevrijheid (stemrecht) e.d. voornamelijk worden ingeperkt. Deze rechten worden ondergeschikt gesteld aan macht en economische
autoriteit en de economische positie wordt belangrijker dan de maatschappelijke positie van deze organisatie. Ten tweede de
‘paradox of needs’. Mensen zijn volgens hem per definitie geen mechanisch model, maar een organisch model. Mensen
zijn alles wat machines niet zijn (dynamisch, groeiend, spontane probleemoplosser, etc.).
·
Changing
workflore, Declining confidence in government, Declining budgets, Downsizing-upsizing, Demand for productivity, Emerging virtual
workplace ofwel virtual government, Reinventing / reenginering initiatives, Centralisation and decentralization of HR-activities
De bovengenoemde trends beïnvloeden volgens Berman de functies van de publieke managers. Zodoende ontstaat er indirect een
beïnvloeding en implicaties van HRM.
· Volgens Berman zijn
er een aantal sleutelprincipes te onderscheiden die de veranderende omgeving van de overheden en de HRM-functie typeren, te
weten: Vele rollen van de publieke services, Value matter, Begrijpen van de rationaliteit van personeelssystemen, Alternatieve
mechanismen voor het leveren van de publieke diensten, Public accountability.
·
Human resource management is volgens Berman (2000, p. 7). eigenlijk het verlengde van personeelsmanagement. HRM is
volgens de auteurs meer een breder en meer op mensen gefocuste definitie van management of human resources met oog op het
soort werkmacht (teams) die noodzakelijk zijn binnen de publieke sector.
· Door de veranderingen
en ontwikkelingen in de publieke sector ontstond volgens Berman de noodzaak voor overheidsinstellingen om een strategie te
ontwerpen voor het management van menselijke talenten die parallel loopt aan de organisatiestrategie. Volgens Mensink (1991,
p. 29-53) is het daarbij essentieel dat vanuit de constatering, dat personeelssystemen vaak zeer onsamenhangend zijn, de opgave
te streven naar samenhang van methoden en technieken voor personeelsmanagement. Berman (2000), Osbourne en Gaebler (1992, p. xix) wijzen daarbij op de noodzaak de menselijke factor te verzorgen en te ontwikkelen op dezelfde
wijze als dat met andere activa gebeurt. Vanuit deze uitgangspunten komen zij tot een viertal HRM-componenten ofwel velden
va HRM genoemd (zie paragraaf 3.4) die afgestemd zijn op de cultuur, structuur en de machtsverhoudingen binnen overheidsinstellingen,
te weten Employee influence, Personnel flows, Reward systems, Work systems.
·
In de private sector, maar ook in de publieke sector is de HRM-functie als gevolg van een veranderende
samenleving (externe omgeving) aan veranderingen onderhevig. De HRM-functie alsmede het personeelsbeleid in de publieke sector
verschilt daarin van dat van de private sector. Er zijn belangrijke versschillen tussen de publieke sector en private sector
te noemen die hun invloed op de HRM-functie kunnen hebben, te weten: wet- en regelgeving en de politieke rol, Primaire en
secundaire arbeidsvoorwaarden, Klant-leveranciersverhouding, Geen winst oogmerk en tenslotte de beloning.
· Berman,
E.M., Bowman, J.S., West, J.P., Wart, van M., `Human
Resource Management in public service: Paradoxes, processes, and problems´,
Sage Publications, Inc., International Educational and Professional Publisher, Thousand Oaks, London, New Delhi, 2001.
· Bouckaert, G., `Public Management Reform:
A Comparative Analysis´, Oxford University
Press, Oxford, 2000.
· Bouckaert, G., e.a., `Horizontale analyse - Trends in veranderingen: algemene context in 11 OESO-landen´, Leuven, 1999.
· Doorenwaard, J.A.C.M., Nijs, de W.F., `Intergraal Management´, Stenfert Kroese Uitgevers, Leiden/ Antwerpen,
1992.
· Zwaan, prof. dr. A.H., van der, ‘Organiseren van arbeid: Balanceren
tussen hiërarchie en markt’, tweede volledig herziene druk, Van Gorcum, 1995.
· Osbourne,
D., Gaebler, T., ‘Reinventing Government’,
1992.
· Mensink, ‘Personeelsmanagement’, Uitgerverij Wolters-Noordhoff, 1991.
· Paauwe, J. en F. Kluytmans, ‘Human resources management:
De balans opgemaakt, Een aanzet tot een research-agenda’, M&O, Tijdschrift
voor Organisatiekunde en Sociaal Beleid, 1991.
· Wagenaar, J.P.M., ‘Strategisch
Personeelsmanagement Management’, 1994.
· Kluytmans, F., ‘Personeelsmanagement’, Uitgeverij Wolters-Noordhoff, 1992.
· De Nijs, W., Doorewaard, H., ‘Organisatieontwikkeling en human resource management’,
1992.
·
Lavigna, R.J., ’Innovation
in Recruiting and Hiring: Attracting the Best and Brightest to Wisconsin State Government’, Public
Personnel Management, 1996.
