Samenvatting

Binnen de gemeentelijke organisatie is er een kloof ontstaan tussen het theoretische concept `integraal management´ (`wat maakt integraal management specifiek´) en de gemeentelijke besturingsfilosofie (`wat willen we zijn´). Een tweede probleem, ontstaan na de implementatie van integraal management, is de kloof tussen enerzijds het theoretische kader (Integraal management: ´hoe behoren we te zijn´) en de huidige organisatorische situatie (`hoe werken we nu´). Voor de gemeente Rijssen-Holten zou dit kunnen betekenen dat in hedendaagse praktijk de medewerkers (in alle lagen van de organisatie) er verschillende werkwijzen op na kunnen houden. Zo kan er een categorie medewerkers zijn ontstaan die volgens de ideologie `integraal management´ handelt en een categorie die nog steeds vast houdt aan de meer traditionele werkwijzen. Dit laatste kan leiden tot verkokering en versnippering van de managementstructuur van de gemeente.

Dit onderzoek geeft inzicht in integraal management, in haar verschillende beleidscomponenten, en geeft aan in hoeverre thans invulling wordt gegeven aan integraal management bij de gemeente.

Als onderzoeksmethode is gekozen voor interviews en het uitzetten van vragenlijsten. In totaal zijn er vijfenveertig vragenlijsten onder zowel uitvoerende medewerkers als leidinggevenden uitgezet. De vragenlijst is steekproefsgewijs aselect daartoe schriftelijk en onbegeleid voorgelegd aan de medewerkers uit de salarisklasse acht tot zestien. In totaal zijn er zesentwintig vragenlijsten retour ontvangen. Dit is een respons van 58%. Daarnaast zijn er tien leidinggevenden (twee sectorhoofden, zes afdelingshoofden en twee MT-leden) geïnterviewd.

Het onderzoek bestaat uit twee delen, een theoretische deel en een empirisch deel. Met betrekking tot het eerste deel van het onderzoek zijn er twee onderzoeksvragen geformuleerd. De eerste onderzoeksvraag (uit hoofdstuk drie) luidt: Wat wordt er specifiek verstaan onder integraal management? De tweede onderzoeksvraag uit hoofdstuk vier luidt: Welke voorwaarden worden door integraal management aan de inrichting van een gemeentelijke organisatie gesteld? De sociotechnische systeemtheorie heeft als theoretische basis voor het concept integraal management gefungeerd. De geformuleerde voorwaarden uit hoofdstuk vier zijn in een onderzoeksmodel geplaatst. In hoofdstuk vijf worden vervolgens de elementen uit het onderzoeksmodel in de praktijk van de gemeente Rijssen-Holten beschreven. Daarmee wordt in hoofdstuk vijf de laatste onderzoeksvraag beantwoordt, deze luidt: Op welke wijze geeft de gemeente Rijssen-Holten thans invulling aan integraal management?

Hoofdstuk drie is een eerste kennismaking met het concept integraal management. Dit hoofdstuk beantwoordt de vraag: `Wat wordt er specifiek verstaan onder integraal management?´ Volgens de literatuur is er sprake van een gecoördineerd veranderingsbeleid waarin zowel de structuur, de strategie als de cultuur worden toegepast aan de veranderende eisen van de gemeentelijke (externe) omgeving. Deze aspecten van integraal management dienen in (directe) samenhang gezien te worden. Dit betekent dat de inrichting van de gemeentelijke organisatie moet veranderen. Managers zijn niet langer alleen verantwoordelijk voor wat er aan meetbare prestaties uit hun organisatie, dienst of afdeling komt (zoals de kwaliteit van dienstverlening: de outputs), maar zijn ook verantwoordelijk voor alle middelen die daarvoor worden ingezet: de zogenaamde `PIOFAH´ (personeel, informatie, organisatie, financiën, automatisering, huisvesting: de inputs). De verandering van de besturingsstructuur brengt dus een andere wijze van leidinggeven in de gemeentelijk organisatie. Het lijnmanagement krijgt daarbij meer verantwoordelijkheden en de samenwerking tussen het lijn- en stafmanagement wordt sterker. Daarentegen wordt de hiërarchische verhouding tussen de managers en personeel kleiner.

In hoofdstuk vier wordt de tweede onderzoeksvraag beantwoord, deze luidt: `Welke voorwaarden worden door integraal management aan de inrichting van een gemeentelijke organisatie gesteld?´ In dit hoofdstuk is kennisgemaakt met de gestelde voorwaarden aan integraal management. Met de sociotechnische systeemtheorie als uitgangspunt en met behulp van de theoretische basis van integraal management zijn de voorwaarden in dit hoofdstuk geformuleerd. Vervolgens is in hoofdstuk vijf de derde onderzoeksvraag beantwoord. Deze vraag luidt: Op welke wijze geeft de gemeente Rijssen-Holten thans invulling aan integraal management? De in hoofdstuk vier geformuleerde voorwaarden worden vervolgens vergeleken met de conclusies uit hoofdstuk vijf.

De eerste voorwaarde volgens de ideologie van integraal management is dat er sprake dient te zijn van integratie van outputsturing en beheer van de daarvoor benodigde productiemiddelen. Binnen de sectoren en afdelingen van de gemeente Rijssen-Holten wordt er onvoldoende gedacht vanuit de basisgedachte van integraal management, ofwel de procesgedachte: `van input - naar - verwerking - naar – output´. Het is de kunst en kunde voor de afdelingshoofden als integraal manager om eenduidige en meetbare prestaties te definiëren, waarmee in de vorm van kengetallen een toetsbaar verband tussen middelen en prestaties (efficiency/ doelmatigheid) kan worden vastgesteld. Dit laatste gebeurt dus vrijwel niet bij de gemeente en daardoor mist zij aanknopingspunten voor een optimale bedrijfsvoering.

De tweede voorwaarde uit het onderzoeksmodel geeft aan dat de integraal managers verantwoordelijkheid moeten zijn voor de resultaten (outputs) van hun organisatieonderdeel. Allereerst viel er op dat er onduidelijkheid bestaat over wie nu eigenlijk de integraal managers zijn. Ten tweede, aangezien de begrotingssystematiek van de gemeente Rijssen-Holten nog (te) veel op input is gericht en nog onvoldoende gericht is op output (op resultaatnormen; met uitzondering van de prestatie-indicator ‘briefafhandeling’), is het niet onlogisch dat de afdelingshoofden deze inputgerichte systematiek overnemen in hun afdelingsplannen. Het afdelingshoofd als integraal manager kan dus alleen verantwoordelijk worden gesteld voor de inputgerichte variabelen (productiemiddelen) en niet voor de output. Voor het volledig doorvoeren van integraal management en integraal leidinggeven is dus een meer outputgerichte oriëntatie binnen de gemeente noodzakelijk.

De derde voorwaarde die volgens de ideologie van integraal management geldt is dat het strategische beleid moet worden gerealiseerd o.g.v. verantwoordelijkheden en bevoegdheden die zo laag mogelijk in de organisatie zijn gedelegeerd. Het strategisch beleid van de gemeente Rijssen-Holten bestaat uit een aantal onderdelen die de vertaling van de missie en de doelstelling zijn. Deze vormen grotendeels een samenhangend geheel. Volgens de afdelingshoofden is het juist belangrijk dat het MT in het kader van integraal management de globale richtlijnen opstelt, maar de invulling overlaat aan allereerst de afdelingshoofden en daardoor indirect aan de uitvoerende medewerkers. Het integrale karakter van integraal management bestaat wel in theorie (besturingsfilosofie), maar mist in de uitvoering van de strategische (globale) richtlijnen van het MT.

De vierde voorwaarde stelt dat het primair proces, middelenbeleid, organisatiebeleid en personeelsbeleid moet worden geïntegreerd en doorvertaald in concrete doelstellingen. Volgens de respondenten is er weliswaar sprake van integratie van het primair proces, middelenbeleid, organisatiebeleid en personeelsbeleid op strategisch niveau, maar wordt dit nog te weinig concreet doorvertaald in duidelijke doelstellingen in het concernplan en afdelingsplan. De beleidsvoornemens met betrekking tot het PIOFAH-beleid worden volgens de leidinggevenden en de medewerkers nog te strak en te veel centraal (door de concernstaf) beheerd en gestuurd. Dit laat vervolgens weinig ruimte over voor eigen beslissingen van de afdelingshoofden (als integraal managers). De integraal manager zou verantwoordelijk moeten zijn voor de resultaten van publieke taken en diensten, middelen, organisatie en personeel binnen zijn organisatieonderdeel. Toch mist de integratie van deze vier gebieden en zijn deze niet concreet genoeg vertaald in doelstellingen met daaraan gekoppeld prestatie-indicatoren: kwaliteit (uitvoering en output), efficiency (transparant en doelmatig inzetten van de middelen), flexibiliteit (procesgericht en marktgericht inrichten van de gemeente), en competentie (klantgerichtheid en resultaatgerichtheid van het personeel).

Als vijfde voorwaarde geldt dat de afdelingen en functionarissen moeten beschikken over de nodige beleidsvrijheid en verantwoordelijkheid. Aangezien integraal management de overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van hoog naar laag vereist, worden strenge eisen gesteld aan de kwaliteit en duidelijkheid van de delegatie of mandatering. Vooral de laatste ‘eis van duidelijkheid’ laat binnen de gemeente nog te wensen over. Uiteraard moet wel opgemerkt worden dat de informatievoorziening op het gebied van personeel en financiën niet goed geschikt is voor het ondersteunen van budgethouders of afdelingsniveau. De comptabiliteitsvoorschriften voor de gemeente staan daarin kennelijk de vorming van integrale apparaatbudgetten op afdelingsniveau in de weg. Immers, de gemeentelijke begroting is vrijwel niet op output gericht. Het proces waarbij verantwoordelijkheden en bevoegdheden (vrijheden) zo laag mogelijk in de organisatie neergelegd worden en outputsturing plaats vindt is een proces dat al wel aandacht krijgt, maar waarvan het MT verwacht dat dit gaande weg meer vorm zal krijgen.

De zesde voorwaarde van integraal management is dat de afdelingen en functionarissen moeten beschikken over de noodzakelijke regelcapaciteit. Voor de gehele gemeente Rijssen-Holten geldt dat de werkverdeling en planning meestal door de medewerkers van de afdeling zelf wordt bepaald. Dit gebeurt dan wel vaak in overleg met het afdelingshoofd. De afdelingshoofden hebben volgens het gros van de respondenten echter weinig regelvermogen ofwel externe regelcapaciteit. De afdelingshoofd slibt vaak dicht onder vaste regels, procedures en de (te) grote sturende en toetsende rol van de concernstaf waardoor hij geen kant op kan.

De zevende voorwaarde is dat er een nauwe(re) samenwerking tussen staf en lijn aanwezig moet zijn (d.m.v. paralelliseren, segmenteren en vergroting van de regelcapaciteit). De gemeente Rijssen-Holten kent een organisatie waarin decentraal geplaatste stafafdelingen die nog niet volledig voor de decentrale managers (afdelingshoofden) werken en een centrale concernstaf die het topmanagement ondersteunt in de vorming en het onderhoud van het personeelsbeleid en de arbeidsvoorwaarden die niet aan de decentrale managers zijn gedelegeerd. Zowel centraal als decentraal worden de beslissingen eigenlijk niet door de decentrale managers genomen, maar door de specialistische medewerkers van P&O. Uit onderzoek blijkt dat de medewerkers en hoofd concernstaf opereren als specialisten en consulteren, maar vooral verplichten de decentrale managers met betrekking tot het oplossen van sociale vraagstukken en beslissingen met personele consequenties.

De laatste voorwaarde heeft betrekking op veranderingsmanagement ofwel het proces van veranderen bij de implementatie van bijvoorbeeld het concept integraal management. Er dient een consistente en evenwichtige afstemming tussen de zeven S-en aanwezig te zijn. De zeven S-en (Strategie, Structuur, Systemen, Stijl, Staf, Speciale vaardigheden en Samenbindende waarden/ cultuuromslag) ofwel bouwstenen van de gemeentelijke organisatie worden nog niet door elke (integraal)manager herkend als belangrijkste onderdelen van zijn sector of afdeling. De eenvoud is verraderlijk. Immers, alle aandachtsgebieden ofwel S-en hangen nauw met elkaar samen. Het heeft met oog op deze context bijvoorbeeld weinig zin om, zoals dat bij de gemeente Rijssen-Holten m.b.t. integraal management het geval is, een goede strategie geformuleerd te hebben, terwijl de middelen niet onder controle zijn. De uitvoering van de strategie zal dus vastlopen omdat de interne organisatie niet kan volgen. Er zal duidelijkheid moeten komen (stijl, patroon, e.d.) met betrekking tot wat er van de afdelingshoofden en van het concept integraal management mag worden verwacht. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente (MT) onvoldoende aandacht heeft voor deze S-en en in bijzonder de factor scholing en het ontwikkelen van vaardigheden, of er te laat aan denkt bij veranderingsprocessen.

In dit onderzoek is getracht een antwoord te vinden op de vraag in hoeverre er overeenkomst bestaat tussen de theoretische uitgangspunten van integraal management en de toepassing van integraal management bij de gemeente Rijssen-Holten. Op grond van de bevindingen en de theorie uit dit onderzoek kan er geconcludeerd worden dat aan de meeste voorwaarden (uit hoofdstuk vier) die gesteld worden aan de inrichting van de gemeentelijke organisatie niet of gedeeltelijk wordt voldaan. De implementatie van het concept integraal management in de praktijk van de gemeente Rijssen-Holten voldoet daarmee grotendeels niet aan de ideologie van integraal management. De factor `duidelijkheid´ rondom integraal management en betekenis daarvan voor de gemeentelijke structuur wordt door de meeste respondenten als onvoldoende ervaren. De aanstelling van integraal managers zoals dat in de besturingsfilosofie gebeurd is veelal niet in dergelijke vorm in de praktijk (inrichting) van de gemeente terug te vinden. Zo delen de sectorhoofden en de afdelingshoofden niet altijd dezelfde mening als het gaat om de vraag `wie de integraal managers zijn´. Ook heerst er onduidelijkheid over de vraag in hoeverre de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de organisatie zijn gedelegeerd. De afdelingshoofden vragen om meer verantwoordelijkheden en bevoegdheden, maar raken beklemt in de strenge kaders die door de concernstaf worden gemaakt. Ook het afrekenen op de gedecentraliseerde verantwoordelijkheden is zeer lastig tot bijna onmogelijk aangezien het systeem van outputsturing (afrekenen op resultaten) ontbreekt. De begroting, het concernplan, de afdelingsplannen en budgetten zijn veelal inputgericht in plaats van outputgericht. Een laatste belangrijk element waar de gemeente de plank nogal eens mis slaat is dat er onvoldoende aandacht wordt besteed aan het begeleiden en ondersteunen bij veranderingsprocessen. De veranderingen zijn zonder enige vorm van opleiding, ontwikkeling van speciale vaardigheden en coaching (voor continuïteit van de verandering) vaak gedoemd te mislukken. Men keert al snel terug naar de dagelijkse gang en traditionele wijze van werken.

Dit betekent dus dat het MT haar plannen ten aanzien van toekomstige veranderingen (reorganisatie) zal moeten bijstellen richting de geformuleerde voorwaarden, zodat de kans op het succesvol verder implementeren van integraal management zal toenemen. Het is daarom aan te bevelen aandacht te besteden aan deze voorwaarden, zoals de decentralisatie van regelmogelijkheden en verantwoordelijkheden, het afleggen van verantwoordelijkheden, het begeleiden (opleiding en coaching) van veranderingen, de invoering van outputsturing, de samenwerking tussen staf en lijn en vooral de duidelijk rondom het concept integraal management.